II SA/Gd 4171/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. J. i L. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2001r., nr [...] w przedmiocie likwidacji dwóch rowów na wysypisku 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 października 2001 r., nr [...], 2/ orzeka, iż decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących E. J. i L. J. kwotę 10 (dziesięć) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Gd 4171/01 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 października 2001 r. znak: [...] na podstawie art. 48 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. z 2000 r., Dz. U. Nr 106 poz. 1126) oraz art. 104 K.p.a. nakazał "A" L. i E. J., ul. [...] B. - użytkownikowi wysypiska likwidację dwóch rowów o długości ca 55 m i szerokości 6 m wykonanych bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia właściwemu organowi nadzoru budowlanego oraz przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przeprowadzona w dniu 2 października 2001 r. kontrola na Międzygminnym Wysypisku Odpadów Komunalnych w R. wykazała wykonanie dwóch rowów o dł. ca 55 m i szer. 6 m każdy, które wykonane zostały przez użytkownika wysypiska bez wymaganego pozwolenia i bez zgłoszenia. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Również w odniesieniu do art. 41 ust. 3, nawet prace przygotowawcze (np. niwelacja terenu) mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. W związku z tym, iż użytkownik wysypiska nie dopełnił wymaganego prawem obowiązku orzeczono jak wyżej. Odwołanie od tej decyzji złożył E. J. Skarżący wskazał, że wybrana ziemia potrzebna jest do tzw. przesypki technologicznej składowanych śmieci. Zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym w oparciu o które prowadzone jest wysypisko przesypka ma być dokonywana z piasku lub gruntu miejscowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 listopada 2001 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazano, że przywołany w niej w podstawie prawnej art. 48 Prawa budowlanego uprawnia organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wykonane rowy w celu wykorzystania gruntu jako przesypki technologicznej (wg oświadczenia kierownika wysypiska) stanowią budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) i wykonanie ich bez pozwolenia na budowę podlega sankcjom określonym wart. 48 prawa budowlanego, a "konieczność przykrywania odpadów warstwą przesypki technologicznej z piasku lub gruntu miejscowego" nie może stanowić podstawy do wykonania robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję złożyli L. i E. J. zarzucając naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący podnieśli, że nie wszystkie czynności związane z kopaniem w ziemi są robotami budowlanymi. Ich zakład pobiera grunt i piasek miejscowy z terenu eksploatowanego wysypiska gdyż tego wymaga technologia składowania odpadów, ochrona przeciwpożarowa obiektu oraz stateczność geotechniczna kształtowanej czaszy wysypiska. Zakaz pobierania w/w piasku i ziemi jest sprzeczny z projektem budowlanym wysypiska odpadów komunalnych w R. oraz decyzją Burmistrza Gminy zezwalającą na eksploatowanie w/w wysypiska. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wnosił o jej oddalenie powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu przykrywanie odpadów warstwą przesypki z piasku lub gruntu miejscowego, nie oznacza pobierania gruntu lub piasku z terenu eksploatowanego wysypiska, jeżeli projekt budowlany tego nie przewiduje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna i należało ją uwzględnić. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późno zm.) - zwanej dalej ustawą - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pod pojęciem zaś robót budowlanych należy rozumieć - zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy - budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym jest - stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy - budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Ustawodawca definiując zaś pojęcie budowli wart. 3 ust. 3 ustawy stwierdził, że należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury i zalicza do nich m. in. budowle ziemne. W zaskarżonej decyzji wskazano, że przedmiotowe rowy stanowią budowlę ziemną bez żadnego jednak uzasadnienia takiej kwalifikacji. Również w decyzji organu pierwszej instancji nie poświęcono tej kwestii żadnej uwagi. Nie wskazano co zadecydowało, iż potraktowano to jako budowlę ziemną. Ograniczono się jedynie do enigmatycznego stwierdzenia że "..... wykonane rowy.....stanowią budowlę ziemną....". Brak uzasadnienia w tej najistotniejszej części zaskarżonej decyzji nie pozwala na kontrolę toku rozumowania organu administracyjnego, tym bardziej że ustalenia faktyczne w tym zakresie są również bardzo skąpe. Ograniczono się jedynie do wskazania długości i szerokości przedmiotowych rowów. Zaniechano zmierzenia ich głębokości, zaniechano także zmierzenia objętości wybranej ziemi. Brak ustaleń w tym zakresie i brak uzasadnienia jakimi przesłankami kierował się organ administracyjny przyjmując, iż przedmiotowe rowy są budowlami ziemnymi uniemożliwiały sądowi merytoryczną kontrolę zasadności zaskarżonej decyzji. Każda decyzja po myśli art. 107 § K.p.a. winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie jest natomiast uzasadnieniem przytoczenie tylko słów ustawy ("..wykonane rowy .... stanowią budowlę ziemną..") bez dokładnego wskazania przesłanek, które do takiego wniosku organ doprowadziły. Obowiązkiem organów administracyjnych zgodnie z art. 7 K.p.a. jest dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej. W tym celu podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli Jako dowód natomiast należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Należało więc w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, dokonując oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 75, 77 i 80 K.p.a.). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w pkt 1. Orzeczenie w pkt 2 oparto na art. 152 w.w. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. a orzeczenie w pkt 3 - na art. 200 i 202 § 2 tej ustawy. Prowadząc ponowne postępowanie stosownie do treści w.w. przepisu K.p.a. organ dokona dokładnych ustaleń faktycznych czemu da końcowy wyraz w swej decyzji, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko od strony faktycznej i prawnej.