II SA/Gd 418/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę. II SA/Gd. 418/14 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 29 kwietnia 2014r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 września 2013r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji z dnia 22 kwietnia 2013r. w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przywołano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust.1 i 84 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. Dz. z 2013r., poz. 627). Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta decyzją z dnia 22 kwietnia 2013r. po rozpatrzeniu wniosku "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. w sprawie wycinki drzew i krzewów z terenu działek nr [...], km [...], położonych przy ul. B.; 1. zezwolił wnioskodawcy na usuniecie drzew oznaczonych w inwentaryzacji zieleni nr:2,3,4,5,6,7,8,,9,10,11,12,15,16,17,18,19,22,24,25,26,27,33,34,35,36,37,38,39,40,41 i 42 oraz na usuniecie krzewów oznaczonych w inwentaryzacji zieleni nr: 1,13,14,15,20,21,23,25 i 32 z terenu działek nr: [...], km [...], położonych przy ul. B.; 2. ustalić termin usunięcia drzew wymienionych w punkcie orzeczenia do dnia 31.12.2013r., a w przypadku, gdy na drzewach lub w obrębie zadrzewienia znajdują się gniazda lęgowe ptaków, termin ograniczyć od dnia 16 października 2013r. do końca roku 2013r.; 3. nie pobierać opłaty za usunięcie drzew oznaczonych w załączonej do wniosku inwentaryzacji nr 2,4,5,6,11,12,15,16,17,18,19,22,24,33,34,35,36,37,39.40,41 i 42 oraz krzewów oznaczonych w załączonej do wniosku inwentaryzacji nr 1,13,14,20,21,23,25 i 32; 4. ustalić opłatę za usunięcie drzew oznaczonych w załączonej do wniosku inwentaryzacji nr: 3,7,8,9,10,26,27,38 i 39 w wysokości 133.709,86zł płatną w dwóch ratach: a) I rata w wysokości 66.854,93 zł, b) II rata 66.854,93 zł 5. zobowiązać wnioskodawcę do wpłaty I raty orzeczonej w pkt 4 na konto Nordea Bank w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, 6. odroczyć wpłatę orzeczonej w pkt 4b II raty na okres 3 lat od dnia wykonania nasadzeń rekompensujących, tj. do dnia 30.11.2018r.; w przypadku niewywiązania się z obowiązku wykonania orzeczonych w pkt 7 nasadzeń lub w przypadku, gdy wykonane nasadzenia nie zachowają żywotności w okresie 3 lat od dnia od dnia ich posadzenia należność należy wpłacić na konto Nordea Bank Polska SA w G.; 7. uzależnić zgodę na usuniecie zieleni opisanej w punkcie 1. orzeczenia od posadzenia na terenie inwestycji 33 drzew ozdobnych gatunków rodzimych, o obwodach pni od 12 do 14cm w terminie do dnia 30.11.2015r. Drzewa powinny być dobrej jakości co najmniej 3-ktotnie szkółkowane. Zieleń należy posadzić zgodnie ze sztuką ogrodniczą, w dołach zaprawionych żyzną ziemią; 8. zobowiązać wnioskodawcę do złożenia niniejszej decyzji w Wydziale Środowiska i pisemnej informacji niezwłocznie po zakończeniu realizacji nasadzeń rekompensujących i gotowości do komisyjnego odbioru oraz po upływie 3 lat od dnia ich wykonania. W dniu 3 czerwca 2013r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek skarżącej Spółki o zmianę na podstawie art. 155 kpa postanowień zawartych w punktach 5, 6, 7 i 8 ww. decyzji z dnia 2 kwietnia 2014r. w ten sposób, że postanowienia te będą dotyczyć "B" Spółki ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w G. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzja będąca przedmiotem wniosku o jej zmianę została wydana na wniosek właściciela głównej części terenu, na którym rosły drzewa objęte zakresem decyzji posiadacza pozostałej części tego terenu. Po wydaniu decyzji w dniu 22 kwietnia 2013r. doszło do zmiany powyższego stanu i wnioskodawca przestał być właścicielem i posiadaczem powyższego terenu. Na skutek umów sprzedaży z dnia 23 kwietnia 2013r. właścicielem i wyłącznym posiadaczem działek [...] stał się "B" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w G. Na podstawie porozumienia o przejęciu praw i obowiązków z umowy najmu "B" stała się też posiadaczem działki nr [...] na której rosły drzewa objęte zgodą na wycinkę. Wnioskodawca powołał się na przepis art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że opłatę za usunięcie drzew ponosi posiadacz nieruchomości. Skoro posiadaczem nieruchomości przestał być wnioskodawca, utracił on samodzielną możliwość wykonania nasadzeń rekompensacyjnych, możliwość taką zyskała natomiast "B" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w G., która gotowa jest przyjąć zobowiązanie do wykonania nasadzeń rekompensujących oraz zobowiązanie do uiszczenia opłaty za usunięcie drzew co wynika z załączonej pisemnej zgody tej spółki. W uzasadnienie wskazano, że wnioskowana zmiana decyzji nie jest sprzeczna z żadnymi przepisami szczególnymi, uzasadniona jest treścią art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody a prócz tego zarówno interesem społecznym w ramach którego interes wykonania nasadzeń rekompensacyjnych wyprzedza interes fiskalny, jak i jest zgodna ze słusznym interesem wnioskodawcy. Decyzją z dnia 5 września 2013r. Prezydent Miasta, po rozpoznaniu powyższego wniosku, nie zezwolił wnioskodawcy na zmianę decyzji z dnia 22 kwietnia 2013r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść decyzji z dnia 22 kwietnia 2013r., wniosek strony o jej zmianę oraz treść przepisu art. 155 kpa. Organ wskazał, że zmiana decyzji polegająca na wygaszeniu w stosunku do jej adresata obowiązku wniesienia opłaty i wykonania nasadzeń jest przeniesieniem tego obowiązku na inną stronę. Taką możliwość, wobec faktu, że przeniesienia decyzji nie regulują przepisy Kpa, musiałaby mieć umocowanie w innym odrębnym przepisie. Jednakże takiego uregulowania uprawniającego do przeniesienia decyzji nie zawiera ustawa o ochronie przyrody stanowiąca podstawę wydanych zezwoleń. Powołując się na powyższe organ I instancji ustalił, że wszystkie uprawnienia i obowiązki wynikające z decyzji o pozwoleniu na wycinkę adresowane są do podmiotu, który był wnioskodawcą i z tych przyczyn nie mogą one być przeniesione na inny podmiot lub rozdzielone pomiędzy dwoma lub większą liczbą podmiotów. Oznacza to, że zarówno obowiązek uiszczenia opłaty za usuniecie drzew, jak również stosowne zezwolenie na ich wycięcie dotyczą wyłącznie adresata decyzji administracyjnej. Jednocześnie organ I instancji wskazał na możliwe rozwiązania (rozliczenia) stron w razie przeniesienia własności nieruchomości, na której występowały drzewa i krzewy, co nie zwalnia z obowiązku wniesienia orzeczonej opłaty w terminie zakreślonym w decyzji. Odwołująca "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. zarzuciła naruszenie przepisu art.155 kpa poprzez błędną jego wykładnie, a w następstwie niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten znajdował zastosowanie aby doprowadzić do zgodnej z wnioskiem strony zmiany decyzji z dnia 22 kwietnia 2013r. Taka zmiana decyzji sprawiłaby, że adresatem decyzji stałby się aktualny posiadacz nieruchomości, którego z mocy art. 84 ust. 1 i nast. ustawy o ochronie przyrody obciążają obowiązki objęte zakresem wnioskowanej zmiany. Skarżąca wniosła o zmianę decyzji zgodnie z wnioskiem ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę organ II instancji, decyzją z dnia 29 kwietnia 2014r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium w pierwszej kolejności powołało się na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 kpa), która oznacza, że decyzja ostateczna może być wzruszona jedynie w przypadkach przewidzianych w kpa, czyli, że można uchylić decyzję w trybie art. 154, 155 i 161 kpa, albo uchylić ją w trybie postępowania o wznowienie postępowania oraz poprzez stwierdzenie nieważności aktu. Kolegium wskazało, że rozpatrywana sprawa dotyczy zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa, który stanowi, że decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub słuszny interes strony. Organ II instancji wskazał, że prawna możliwość zastosowania ww. trybu zmiany decyzji jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego, z udziałem tych samych stron. W rozpatrywanej sprawie jedyną stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 22kwietnia 2013r. była "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. A zmiana decyzji, o którą wystąpiła strona postępowania polegać miała na zmianie adresata decyzji. Kolegium uznało, że w trybie art. 155 kpa niedopuszczalna jest zmiana polegająca na zmianie adresata decyzji, ewentualna zmiana w tym trybie możliwa byłaby w zakresie dotyczącym nabycia prawa, czyli w zakresie przedmiotu decyzji. "B" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w G., którą wnioskodawca nazwał uczestnikiem, nie była stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia 22 kwietnia 2013r. Kolegium ustaliło również, że przepisy prawa materialnego w oparciu, o które wydano decyzję z dnia 22 kwietnia 2013r., tj. przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują możliwości zmiany decyzji w ten sposób, że jednemu podmiotowi udzielono zezwolenia na wycinkę drzew a na inny podmiot nałożono obowiązki związane z udzieleniem zezwolenia innemu podmiotowi. "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 155 kpa przez błędną jego wykładnię i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła treść przepisu art. 155 kpa podnosząc, że przesłankami do jego zastosowania jest to, że przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji, przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wykładnia dokonana przez Kolegium, że stronami w postępowaniu w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa muszą być te same strony, które występowały w poprzednim postępowaniu jest sprzeczna z literalnym brzmieniem tego przepisu, który nie zawiera warunku idealnej tożsamości stron. Skarżąca zarzuciła, że żaden przepis szczególny nie sprzeciwia się wnioskowanej zmianie. W szczególności takiej zmianie nie sprzeciwiają się art. 83 i art. 84 ustawy o ochronie przyrody. Przepisy te wręcz uzasadniają tezę, że taka zmiana jest pożądana nie tylko z punktu widzenia interesu prywatnego, lecz przede wszystkim z punktu widzenia interesu publicznego. Podkreślono, że nie bez przyczyny ustawodawca w powołanych przepisach określone uprawnienia i obowiązki wiąże z posiadaczem nieruchomości, albowiem sama wycinka, jak i nasadzenia zastępcze oraz pielęgnacja wymagają posiadania nieruchomości. Skarżąca powołała się na przepis art. 84 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że jeżeli przesadzone albo posadzone w zamian drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich przesadzenia lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty podlega umorzeniu. W ocenie skarżącego z tego przepisu wynika, że w interesie publicznym jest, by cecha posiadania nieruchomości pokrywała się z cechą bycia zobowiązanym do wniesienia opłaty w wypadku niezachowania żywotności roślin nasadzonych lub przesadzonych. W zakresie dotyczącym tożsamości strony skarżąca podniosła, że wprawdzie co do zasady w obu postępowaniach występują te same osoby, co nie oznacza, że zasada ta nie doznaje wyjątków. Skarżąca powołała się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2013r. w sprawie sygn. akt II OSK 1750/12. Skarżąca wskazała również, że w swojej decyzji organ II instancji stwierdził, że "A ewentualna zmiana decyzji w tym trybie możliwa byłaby w zakresie dotyczącym nabycia prawa, czyli w zakresie przedmiotu decyzji". Zdania tego Kolegium nie uzasadniło. W ocenie skarżącej organ nawiązał do początkowej części przepisu art. 155 kpa czyli frazy "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo". Organ nie dostrzegł jednak, że gdyby traktować poszczególne punkty decyzji jako odrębne rozstrzygnięcia podlegające odrębnej ocenie, czy przyznają prawo czy też nie, to do takich punktów decyzji, które nie wiążą się z nabyciem prawa zastosowanie miałby art. 154 kpa, który ma treść i konstrukcję identyczną z art. 155 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W dniu 22 kwietnia 2013r. Prezydent Miasta rozpoznając wniosek wniesiony przez "A" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w G. wydał wyżej wymienioną szczegółowo opisaną decyzję w przedmiocie zezwolenia wnioskodawcy na usuniecie drzew i krzewów z określonych działek wraz z terminem wykonania, ustalił opłatę z tego tytułu, której płatność rozłożył na dwie raty, przy czym, do zapłaty pierwszej raty zobowiązał wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, oraz odroczył zapłatę drugiej raty na okres 3 lat oraz nałożył obowiązek wykonania opisanych w punkcie 7 decyzji nasadzeń drzew. Postępowanie w sprawie zmiany ww. ostatecznej decyzji zostało wszczęte na wniosek "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. Postępowanie to było prowadzone przez organy i oparte zostało zgodnie z wnioskiem na przepisie art. 155 kpa. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem w świetle art. 155 kpa przesłankami dopuszczalności zmiany decyzji jest fakt nabycia praw z mocy decyzji ostatecznej, zgoda strony oraz brak przeszkód w uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, który wynikałby z przepisu szczególnego. Nadto takimi przesłankami są interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiający za zmianą decyzji Wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony. W swoim wniosku z dnia 3 czerwca 2013r skarżąca wniosła o zmianę decyzji z dnia 22 kwietnia 2013r. na podstawie art. 155 kpa, przy czym skarżąca wniosła o zmianę decyzji Prezydenta Miasta w zakresie punktów 5, 6, 7 i 8, poprzez zmianę adresata tejże decyzji w tym zakresie na "B" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w G. Jak wynika z treści decyzji z dnia 22 kwietnia 2013r. powyższe postanowienia regulują płatności za zezwolenie na wycinkę drzew i krzewów, w tym termin rat i warunki wnoszenia opłat. Punkty 1, 2, 3 i 4 decyzji dotyczą z kolei uzyskanego zezwolenia, terminu usunięcia drzew, ustalają wysokość opłaty i ustalają za które usunięcia opłaty nie będą pobierane. Z powyższego jednoznacznie wynika, że strona skarżąca nie wniosła o zmianę decyzji z dnia 22 kwietnia 2013r. w trybie art. 155 kpa, lecz o zmianę części jej postanowień. Takiej sytuacji nie dotyczy przepis art. 155 kpa, który jednoznacznie stanowi o zmianie bądź uchyleniu decyzji. Nie jest dopuszczalne w trybie powołanego przepisu żądanie zmiany jedynie części postanowień decyzji, w rozpoznawanej sprawie dotyczących płatności za usuniecie drzew. Decyzją z dnia 22 kwietnia 2013r. skarżąca z jednej strony nabyła prawo do usunięcia ściśle określonych w decyzji drzew i krzewów za określoną opłatą. Temu prawu odpowiada obowiązek uiszczenia z tego tytułu stosownych opłat i wykonania opisanych w decyzji obowiązków. Tym samym stwierdzić należy, że na mocy decyzji z dnia 22 kwietnia 2013r. strona nabyła zarówno prawo, jak i obowiązek, co wyklucza zastosowanie w sprawie przepisu art. 155 kpa stanowiącego o zmianie decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Wobec treści wniosku strony z dnia 3 czerwca 2013r. nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 155 kpa i zmiany decyzji we wnioskowanym zakresie w trybie powołanego przepisu. W świetle powyższego zarzuty skargi, w tym zarzut dotyczący braku konieczności tożsamości stron w postępowaniu prowadzonym w celu zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa nie mają dla rozstrzygnięcia sprawy żadnego znaczenia. Dotyczy to również powoływanych postanowień przepisów ustawy o ochronie przyrody. Skarżący nie żądał zmiany decyzji na ich podstawie, a ponadto, co prawidłowo ustaliły organy administracji prawo o ochronie przyrody nie przewiduje zmiany decyzji ostatecznej, bez wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym, na wniosek strony. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.