II SA/Gd 419/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Protokolant Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Miasta z dnia 5 marca 2002 r., nr [...]. 2. określa, że decyzje opisane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. S. kwotę 300,- (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca K. S. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Miasta G. z dnia 5 marca 2003r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organ I instancji ustalił dla K. S. opłatę adiacencką w wysokości 111.178,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej podziałem, położonej w G. przy ul. S., stanowiącej przed podziałem działkę nr [...] o wartości 702.143,00 zł a po podziale działki od numeru [...] do [...] i [...] do [...] o wartości 739.403,00 zł. Ustalona opłata stanowi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Wartości zostały oszacowane przez biegłego rzeczoznawcę. W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. S. kwestionowała wzrost wartości nieruchomości z uwagi na brak przyłączy, wskazała również, że przy podziale nie była informowana o obowiązku wniesienia opłaty, powoływała się również na osobistą sytuację finansową. Rozpoznając odwołanie organ II instancji przytoczył przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543, ze zm.), zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości; przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W dalszej części organ odwoławczy przytoczył treść wymienionych wyżej przepisów oraz powołał się na uchwałę Rady Miasta G. z dnia 28 grudnia 2000r. Nr XXX/868/2000, zgodnie z którą stawka procentowa opłaty adiacenckiej ustalona została w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalono również, że podział nieruchomości – działki 6/8 dokonany został decyzją z dnia 21 marca 2000r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do jej określania regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. W operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie zastosowano dla ustalenia wartości nieruchomości metodę porównawczą, przyjmując reprezentatywną grupę transakcji dla rynku miejscowo właściwego, przy zastosowaniu wskaźników korygujących. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy operat sporządzony został prawidłowo, w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że niniejsza opłata nie powstała z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej, lecz z tytułu podziału nieruchomości, zatem brak przyłączy pozostaje bez znaczenia, podobnie jak argumenty odnoszące się do sytuacji osobistej i majątkowej skarżącej. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. S. jak wynika z jej treści domaga się jej uchylenia, podnosząc ponownie argument braku informacji przy podziale nieruchomości o obowiązku wniesienia opłaty z tego tytułu. Wskazuje również, że jest samotną emerytką i nie stać jej na jednorazową zapłatę kwoty 11.178,00 zł. W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumenty przytoczone powyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Badając zatem legalność opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę należało uznać za zasadną, albowiem przedmiotowa decyzja narusza prawo, z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Rozpoznając sprawę Sąd miał na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543), który w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000r. i wprowadzonym ustawą z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) stanowił, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z powyższej regulacji opłatę adiacencką wnosi się na rzecz gminy, jest zatem świadczeniem publicznoprawnym, a jej istota sprowadza się do tego, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, który uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi wydarzeniami, przekazuje część tej korzyści gminie. Opłata adiacencka z tytułu podziału nieruchomości obciąża osobę, która otrzymała wydzielone nieruchomości o wartości wyższej w stosunku do nieruchomości posiadanej dotychczas. Odwołując się do uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1999r., sygn. akt OPK 21/99, publ. ONSA z 2000r. z. 2, poz. 56, należy stwierdzić, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna. Jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy, w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej K. S. i położonej w G. przy ul S. [...], stanowiącej działkę nr [...] wpisaną do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Kw nr [...], wydana została w dniu 21 marca 2000r. przez Prezydenta Miasta decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału. Jest w sprawie poza sporem, że przedmiotowa decyzja stała się prawomocna i ostateczna w dniu 8 kwietnia 2000r. Ustalając opłatę adiacencką z tytułu podziału opisanej nieruchomości, organy administracji wskazały jako podstawę ustalenia stawki procentowej uchwałę Rady Miasta G. Nr XXX/868/2000 z dnia 28 grudnia 2000r., wprowadzającą stawkę w wysokości 30% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem i po podziale. Analiza obu dat – prawomocności decyzji zatwierdzającej podział opisanej wyżej nieruchomości oraz podjęcia przez radę gminy opisanej wyżej uchwały na podstawie art. 98 ust. 4 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazuje, że w dacie ostateczności decyzji o podziale nie było uchwały Rady Miasta G. ustalającej stawkę procentową opłaty z tego tytułu. Przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ma charakter normy powszechnie obowiązującej (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2002r., sygn. akt I S.A. 3062/01, LEX nr 8624), jest zatem aktem prawa miejscowego. Ponieważ zgodnie z powszechnie akceptowaną zasadą prawo nie działa wstecz, pozwoliło to na sformułowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 listopada 2004r., sygn. akt OSK 897/04 (publ. Wokanda z 2005r., nr 6, poz. 36) twierdzenia, że możliwość wymierzenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, jest uzależniona od uprzedniego, przed dokonaniem podziału, ustalenia przez radę gminy w drodze uchwały, stawki procentowej tej opłaty. Pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podobnie jak i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu cytowanego wyroku NSA, że wymóg uprzedniego istnienia takiej uchwały rady gminy zgodny jest z zasadami państwa prawa, ponieważ pozwala obywatelom podejmować decyzje odpowiadające ich interesowi co do tego, czy dokonywać podziału nieruchomości. W tym kontekście za uzasadniony trzeba uznać zarzut skarżącej podniesiony w skardze co do tego, że w czasie podziału nie została poinformowana o obowiązku zapłaty. Brak informacji w tym przedmiocie związany był bowiem z brakiem istnienia właściwej uchwały, stanowiącej dopiero po podziale podstawę wymierzenia opłaty w wysokości ustalonej następnie w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Ponieważ organy administracji publicznej naruszyły przepis prawa materialnego art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł także w trybie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego sąd obligatoryjnie określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane. Stosownie do tego przepisu Sąd określił, że obie zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane do czasu uprawomocnienia wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzekł Sąd na wniosek strony skarżącej, na mocy art. 200 i art. 208 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając, że na poniesione przez skarżącą koszty składa się wpis sądowy w kwocie 300,00 zł.