II SA/Gd 420/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: WSA Felicja Kajut Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Robert Daduń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku Marii Ścigały sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie opinii o braku potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. Zarząd Dróg Wojewódzkich zwrócił się do Wójta z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie skrzyżowania dróg wojewódzkich nr [...] i [...] w miejscowości C. D. W toku postępowania wszczętego na podstawie ww. wniosku - Wójt, działając na podstawie art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, zwrócił się do Starosty o wydanie opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ww. przedsięwzięcia, zakwalifikowanego jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573). W postanowieniu z dnia 15 stycznia 2007 roku, nr [...], Starosta - powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska, § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyraził opinię, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. L. stwierdziła, iż z uwagi na zamieszkiwanie ludzi w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania, którego dotyczy planowane przedsięwzięcie, oraz brak wyznaczonej wokół niego strefy ochronnej, należy zbadać oddziaływanie powyższej inwestycji na środowisko. Po rozpoznaniu jej zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 19 lutego 2007 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, iż w świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, a w szczególności planu zagospodarowania przestrzennego obrębu C. D. oraz opisu przedsięwzięcia, planowana przebudowa skrzyżowania nie będzie oddziaływała ujemnie na środowisko. Przeciwnie, przebudowa ta spowoduje spowolnienie ruchu na rondzie, co - zdaniem Kolegium - zmniejszy emisję hałasu, emisję drgań i w zdecydowany sposób zwiększy bezpieczeństwo ludzi korzystających dotychczas ze skrzyżowania. W związku z powyższym Kolegium uznało za zbędne nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W skardze na powyższe postanowienie M. L. zakwestionowała zawarte w nim rozstrzygnięcie stwierdzając, iż sporządzenie raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest konieczne. Zdaniem skarżącej, przebudowa skrzyżowania zmieni sposób odprowadzania wód opadowych z powierzchni utwardzonych, powodując degradację należącej do niej działki, oraz spowoduje zwiększenie emisji spalin i hałasu z pojazdów korzystających z tego skrzyżowania. Wpłynie tym samym niekorzystnie na sposób korzystania z sąsiadujących ze skrzyżowaniem działek, które przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 roku Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku Maria Ścigała zgłosiła swój udział w niniejszym postępowaniu i wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji wskazując, iż uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji nie odnosiło się do istoty problemów podnoszonych przez skarżącą, a organ odwoławczy - zajmując w tym zakresie stanowisko, naruszył przepisy o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Prokurator stwierdziła również, iż jej zdaniem na opinię wydaną w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska przysługuje zażalenie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). W niniejszej sprawie Sąd orzekł o nieważności zaskarżonego postanowienia biorąc pod uwagę uchybienia, które stwierdził z urzędu, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, nr 129, poz. 902 ze zm.) sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają: 1) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek jest ustalony na podstawie ust. 2; 3) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, dla których obowiązek jest ustalony na podstawie ust. 2. Art. 51 ust. 2 cyt. ustawy stanowi zaś, iż obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przy czym postanowienie to organ wydaje również wtedy gdy nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu. Stosownie do art. 51 ust. 5 ww. ustawy - na postanowienia, o których mowa w ust. 2 cytowanego artykułu, przysługuje zażalenie. Z art. 51 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy wynika natomiast, iż postanowienia, o których mowa w art. 51 ust. 2, właściwy organ wydaje po zasięgnięciu opinii organu ochrony środowiska. Organem tym, zgodnie z art. 378 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jest w rozpatrywanej sprawie Starosta. Zgodnie z powyższą regulacją - o obowiązku sporządzenia raportu w przypadku przedsięwzięcia wymienionego w art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, a za takie uznane zostało przedsięwzięcie stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, rozstrzygnie w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc w rozpatrywanej sprawie Wójt. Na takie postanowienie - stwierdzające obowiązek sporządzenia raportu lub niestwierdzające takiej potrzeby, stosownie do art. 51 ust. 5 cyt. ustawy, przysługiwać będzie zażalenie. Z powyższej regulacji nie wynika natomiast ani w jakiej formie ma zostać wydana opinia, której - stosownie do treści art. 51 ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy - należy zasięgnąć przed wydaniem takiego postanowienia od organu ochrony środowiska, ani czy przysługuje na nią środek zaskarżenia. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, iż przedmiotowa opinia, wydawana w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, zgodnie z treścią art. 123 § 1 k.p.a., powinna zostać wydana w formie postanowienia. Przyjęcie takiej formy orzeczenia nie przesądza jednak o tym czy może być ona zaskarżona. Organy orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, iż powyższą opinię dotyczącą obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko organ ochrony środowiska wydaje w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), a zatem uznały, że na postanowienie zawierające przedmiotową opinię przysługuje zażalenie. W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest błędne. Zgodnie z treścią art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ". Z paragrafu 5 ww. artykułu wynika zaś, iż: "Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie". W rozpatrywanej sprawie mamy wprawdzie do czynienia z "zajęciem stanowiska przez inny organ" - wyrażeniem opinii (art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Jednak od tej opinii nie jest uzależnione wydanie decyzji. Zajęcie stanowiska następuje bowiem przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, a żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje możliwości zastosowania art. 106 k.p.a. do sytuacji, w których przepis prawa uzależnia wydanie postanowienia od zajęcia stanowiska przez inny organ. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio jedynie przepisy art. 107 § 2 - 5 oraz art. 109 - 113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145 - 152 oraz art. 156 - 159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. W świetle cytowanej regulacji stwierdzić należy, iż przepisy art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc i § 5 tegoż artykułu, zgodnie z którym na postanowienie w sprawie zajęcia stanowiska służy zażalenie, nie znajdują zastosowania w sytuacji, w której przepis prawa uzależnia wydanie postanowienia od zajęcia stanowiska przez inny organ. Tym samym, na podstawie tej regulacji nie można było uznać, iż opinia wydana w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska stanowi postanowienie, na które - zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. - przysługuje zażalenie. Opinia ta nie podlega zaskarżeniu także w świetle art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, iż na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Żaden przepis nie dopuszcza bowiem jej zaskarżenia. Treść cytowanego powyżej art. 51 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska przesądza także o tym, iż postanowienie zawierające przedmiotową opinię nie kończy postępowania administracyjnego, ani nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Zatem również z tych przyczyn opinia ta nie podlega zaskarżeniu. Postanowienie to wyraża jedynie stanowisko organu opiniującego w sprawie, w której o nałożeniu obowiązku sporządzenia raportu rozstrzygnie organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – wydając stosowne postanowienie. Ten sam organ również, po dokonaniu uzgodnień w trybie art. 48 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, zakończy postępowanie administracyjne w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - wydając stosowną decyzję. Należy w tym miejscu wskazać także, iż opinia wyrażona przez organ ochrony środowiska w kwestii obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie jest wiążąca dla organu wydającego postanowienie dotyczące obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i stanowi jedynie element materiału dowodowego, który organ wydający zaskarżalne postanowienie o obowiązku sporządzenia raportu będzie musiał należycie przeanalizować i dać temu wyraz w uzasadnieniu swego orzeczenia. Ponadto - zarówno organ ochrony środowiska, jak i pozostałe organy wyrażające opinię w kwestii obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zajmą jeszcze stanowisko w postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację opisanego na wstępie przedsięwzięcia - w formie postanowienia, na które stronie przysługiwać będzie zażalenie. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska - przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ prowadzący postępowanie w tej sprawie uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia między innymi z organem ochrony środowiska. Ponieważ od tego uzgodnienia uzależnione będzie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to współdziałanie organów nastąpi w trybie cytowanego powyżej art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż na postanowienie wyrażające opinię w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wydawane w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, nr 129, poz. 902 ze zm.), nie przysługuje zażalenie. Skoro brak jest przepisu, który dopuszczałby zaskarżenie przedmiotowej opinii, Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było stwierdzić niedopuszczalność zażalenia wniesionego na zawierające ją postanowienie. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje bowiem nie tylko przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, ale także przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" – Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, s. 583). Sąd miał przy tym na uwadze, iż samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia przedmiotowego postanowienia nie stworzyło uprawnienia do jego zaskarżenia (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2001 roku, sygn. I SA/Gd 170/00, Baza Orzeczeń LEX nr 76083). Rozpatrzenie przez organ odwoławczy zażalenia na postanowienie zawierające opinię w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wydanie w tym przedmiocie merytorycznego rozstrzygnięcia stanowiło działanie bez podstawy prawnej, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego. Ustalenie, iż zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą określoną w ww. przepisie - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do stwierdzenia jego nieważności.