II SA/Gd 420/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. U., E. U. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2010 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie przez E. U. i K. U. robót budowlanych polegających na budowie budynku letniskowego na terenie działki nr [...] i częściowo na działce nr [...] w S., prowadzonych na podstawie decyzji Wójta Gminy– pozwolenie na budowę nr [...] w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia inwestorów od powyższego postanowienia, postanowieniem z dnia 31 marca 2010 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i postanowił o braku podstaw do wstrzymania na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, robót budowlanych dotyczących przedmiotowego budynku letniskowego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ II instancji wskazał, że poprzedni dzierżawca działki nr [...], R. S. uzyskał pozwolenie na budowę domku letniskowego na działkach nr [...] i [...], ale zrezygnował z dzierżawy i nie podjął żadnych prac budowlanych. Przedmiotowy budynek inwestorzy wybudowali w 1976 r., zaś na ich rzecz nie zostało przeniesione pozwolenia na budowę. Zasadnicza część budynku została wybudowana na terenie działki nr [...], natomiast taras zachodzi na działkę nr [...]. Wobec faktów, że przedmiotowy budynek usytuowany został na działce nie będącej własnością inwestorów oraz że pozwolenia na budowę nie zostało na nich przeniesione, organ II instancji uznał, że budynek został wybudowany samowolnie w 1976 r. Z uwagi na datę wybudowania budynku brak było podstaw do zastosowania procedury określonej w art. 50 ustawy – Prawo budowlane, albowiem budowa została już zakończona. Wybudowanie zasadniczej części budynku na innej działce niż wskazanej w decyzji o pozwoleniu na budowę przez inwestora, na którego nie zostało przeniesione pozwolenia na budowę, nie może zostać uznane za istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia, ale za samowolę budowlaną. W skardze na powyższe postanowienie E. U. i K. U. zarzucili mu naruszenie art. 31 ust. 2 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej jako ustawa – Prawo budowlane z 1974 r.) oraz art. 48 i art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane i wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skargi podnieśli skarżący, że nie zdawali sobie sprawy z konieczności wszczynania procedury przeniesienia pozwolenia na budowę. Nie wymagała tego również Gmina L. Zdaniem skarżących niezbędnym było dokładne ustalenie, w którym miejscu przebiegała na gruncie granica działki nr [...] w momencie rozpoczęcia budowy. Zdaniem skarżących nie można uznać ich za inwestorów nie posiadających tytułu prawnego do obszaru 36 mkw. obecnej działki nr [...], zajętego przez ich budynek, skoro terenowy organ administracji państwowe wskazał im miejsce, w którym mają budynek budować. Kwestia, czy inwestor w chwili wybudowania obiektu miał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest obojętne prawnie. Ponadto w ocenie skarżących decyzja o pozwoleniu na budowę wystawiona na rzecz R. S. była skuteczna prawnie również w stosunku do nich jako inwestorów i brak przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę za zgodą właściwego organu administracji państwowe nie ma żadnego znaczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. uczestnik postępowania Nadleśnictwo K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo i wyczerpująco ustalony przez rozstrzygające w sprawie organy nadzoru budowlanego. Zasadniczą okolicznością mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy był fakt wybudowania przedmiotowego budynku letniskowego w 1976 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do tego typu obiektów art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane) nakazuje stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej jako ustawa – Prawo budowlane z 1974 r.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. roboty budowlane można było rozpocząć na podstawie pozwolenia na budowę. Przez roboty budowlane należało z kolei rozumieć roboty polegające na m.in. na budowie obiektu budowlanego, przez który należało rozumieć m.in. stałe i tymczasowe budynki (art. 2 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.). Na brak pozwolenia na budowę po stronie skarżących wskazywała okoliczność, że na zabudowanie działki nr [...] pozwolenie uzyskał jedynie poprzedni dzierżawca tak oznaczonej nieruchomości, zaś przedmiotowy budynek w swej zasadniczej bryle posadowiony został na części działki nr [...], a jedynie taras budynku wchodzi w granice działki nr [...]. Bezsporną okolicznością było, że skarżący nie doprowadzili do przeniesienia na swoją rzecz pozwolenia na budowę udzielonego poprzedniemu dzierżawcy. Mieć przy tym należy na uwadze, że przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. przewidywały w art. 31 ust. 2, że pozwolenia na budowę może być przeniesione na innego inwestora, pod warunkiem uprzedniego uzyskania zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej, który wydał pozwolenie. Tak więc przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. przyjmowały jako zasadę, że na prowadzenie robót budowlanych, przez określonego inwestora, wymagane jest pozwolenie na budowę. Niezbędnym przy tym jest wskazanie skarżącym, że pozwolenie na budowę ze swej istoty stanowi zezwolenie właściwego organu administracji publicznej na zabudowę określonego w tymże zezwoleniu terenu. Wyraża się to w tym, że decyzja o pozwoleniu na budowę musi określać nieruchomość objętą inwestycją. Nie sposób zatem podzielić argumentacji zawartej w skardze, że wybudowanie budynku przy przekroczeniu granicy działki i bez przeniesienia pozwolenia na budowę nie jest samowolą budowlaną. Podzielenie takiego stanowiska prowadziłoby do zaakceptowania absurdalnych sytuacji, w których po pierwsze przeniesienie pozwolenia na budowę dla inwestycji zlokalizowanej na określonej nieruchomości legitymowałoby do wybudowania określonego w pozwoleniu obiektu budowlanego na dowolnej innej nieruchomości, po drugie zaś wydanie pozwolenia na budowę określonemu inwestorowi legitymowałoby każdą inną osobę do realizacji inwestycji, mimo istnienia instytucji przeniesienia pozwolenia na budowę. Takich skutków stanowiska zaprezentowanego przez skarżących nie da się pogodzić z konkretno-indywidualnym charakterem decyzji administracyjnej, jaką jest pozwolenie na budowę. Musi ono bowiem indywidualizować podmiot występujący w roli inwestora oraz konkretyzować planowaną inwestycję nie tylko w zakresie jej opisu, lecz również w zakresie jej lokalizacji. Z tych wszystkich względów Sąd uznał za prawidłowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu kwalifikujące przedmiotowy budynek jako wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący nie posiadali bowiem w dacie jego wybudowania pozwolenia na budowę. Nie mogą mieć przy tym znaczenia postulaty skarżących, w których wskazywali na konieczność ustalenia przebiegu granicy działek w dacie wybudowania budynku, skoro skarżący nie legitymują się pozwoleniem na zabudowę żadnej z działek, zarówno działki nr [...], jak i działki nr [...]. Natomiast zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje na lokalizację przedmiotowego budynku w części zasadniczej na działce nr [...], zaś na działce nr [...] w części dotyczącej tarasu. Stanowisko skarżących, że przy legalizacji obiektu budowlanego na gruncie ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. organ nadzoru budowlanego sprawdza jedynie zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stan techniczny budynku należało uznać za słuszne, jednak nie mogło ono skutkować uwzględnieniem skargi. Istotnie bowiem pogląd, iż naruszenie własności nieruchomości może stanowić samoistną przesłankę do nakazania rozbiórki obiektów budowlanych na podstawie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy ani w orzecznictwie sądowym, gdyż w takich przypadkach ma zastosowanie przepis art. 151 k.c. Jednakże mieć należy na uwadze, że podstawą dla prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego nie było ustalenie, że skarżący wybudowali budynek na cudzym gruncie, lecz okoliczność wybudowania go bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zgodnie z art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. samowolnie wybudowane obiekty podlegały i podlegają przymusowej rozbiórce wtedy gdy zostanie stwierdzone przez właściwy organ, że obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę względnie powoduje lub mógłby spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jeżeli nie zachodzą powyższe okoliczności to stosownie do treści art. 40 i art. 42 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. istnieje prawna możliwość legalizacji popełnionej samowoli budowlanej przez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Prawidłowo zatem organ II instancji ocenił, że skoro w rozstrzygniętej sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., to w stosunku do samowolnie wybudowanego budynku nie może znaleźć zastosowania przepis art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Postępowanie w przedmiotowej sprawie winno się zatem toczyć nadal w trybie legalizacyjnym określonym w przepisach ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Umorzenie postępowania nie jest w tej sprawie dopuszczalne, albowiem występuje przedmiot postępowania wyznaczony okolicznościami faktycznymi wskazującymi na wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.