II SA/Gd 420/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. W-L,T. W-L na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Skarga E. i T. W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 28 kwietnia 2021 r. o uchyleniu decyzji Wójta Gminy z 9 marca 2021 r. i odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej w obrębie ewidencyjnym B. gmina L. (część działki nr [..] z wyłączeniem występujących na działce gruntów LsV), została wniesiona w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 7 sierpnia 2020 r. E. i T. W. L. zwrócili się do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] obr. B. W dniu 1 lutego 2021 r. została dokonana zmiana wniosku, poprzez wskazanie, że zamiarem inwestorów jest realizacja budynku rekreacyjnego. W toku postępowania sporządzono projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, w którym zaznaczono między innymi, że teren objęty inwestycją jest położony w Obszarze Chronionego Krajobrazu "[..]", w granicach którego obowiązują zasady zagospodarowania i zakazy określone w uchwale nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie p. Jak wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji, zamierzenie objęte wnioskiem skarżących ma być realizowane w odległości około 65 m od linii brzegowej jeziora G. Sporządzony projekt decyzji przesłano celem uzgodnienia właściwym organom, w tym Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska. Jak wynika z pisma tego organu z dnia 27 stycznia 2021 r., do przesłanego projektu rozstrzygnięcia przesłanego przez Wójta Gminy nie wniesiono zastrzeżeń w ramach posiadanych kompetencji, przez co uznano je za uzgodnione. W ślad za powyższym, decyzją z dnia 9 marca 2021 r. Wójt Gminy orzekł o ustaleniu na rzecz skarżących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej w obrębie ewidencyjnym B. gmina L. (cz. działki nr [..], to jest z wyłączeniem występujących w granicach działki ewidencyjnej gruntów LsV). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. J. wskazując, że wydane orzeczenie narusza § 5 pkt 8 oraz § 7 ust. 5 pkt 1 uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżona decyzja Wójta Gminy musiała podlegać uchyleniu. Okoliczności stanu faktycznego oraz stan prawny sprawy pozwoliły bowiem na stwierdzenie, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do spełnienia wszystkich warunków pozwalających na wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżących. Podstawę prawną działania organów administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Ustalanie zasad zagospodarowania i zabudowy terenów następuje poprzez uchwalenie przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), bądź w przypadku jego braku, poprzez wydanie dla danej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Owe warunki, których spełnienie gwarantuje uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy zawarte zostały w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.. W niniejszej sprawie poza sporem pozostawało spełnienie przesłanek określonych w punktach 1 - 4 przywołanego powyżej przepisu. Wątpliwości wzbudziło natomiast wystąpienie warunku odnoszącego się do zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi. Uznając ten warunek za niespełniony Kolegium uznało, że w sprawie musiała zostać wydana decyzja odmowna. We wniesionej skardze jej autorzy zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie powyższy przepis znajdował zastosowanie, 2) art. 7, 7a i 10 k.p.a. poprzez: a) nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i rozstrzyganie wątpliwości na niekorzyść obywatela i w rezultacie nie zachowanie zasady proporcjonalności b) niedopełnienie obowiązku w zakresie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, 3) art. 80 k.pa. poprzez zastosowanie dowolnej wykładni przepisów prawa i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w sytuacji, gdy z przepisu prawa materialnego wynika, iż planowany obiekt znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi określonej uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy L. II. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: - art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy zastosowaniu § 7 ust. 5 pkt. 1 uchwały Sejmiku Województwa nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie poprzez błędne przyjęcie, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstwa od zakazów określonych w § 5 pkt 8 wskazanej uchwały, pomimo pozytywnych opinii organów powołanych do oceny decyzji, - § 7 ust. 5 pkt. 1 uchwały Sejmiku Województwa nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie w zw. z art. 4 pkt 29 i 30 ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędna interpretacje i zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż uregulowania studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego gminy L. nie przewidują obszarów zwartej zabudowy wsi, podczas gdy definicja tego obszaru została określona w akcie prawnym rangi ustawowej; - § 7 ust. 5 pkt. 1 uchwały Sejmiku Województwa nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie w zw. z art. 4 pkt 29 i 30 ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przy zastosowaniu § 149 w zw. z § 143 oraz § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez niezastosowanie tych przepisów i w rezultacie błędne przyjęcie, iż w realiach niniejszej sprawy nie został określony zwarty obszar zabudowy, pozwalający na przyjęcie odstępstwa od zakazu określonego § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawą zaskarżonej decyzji były dywagacje Kolegium co do niespełnienia warunku odstępstwa od ogólnego zakazu zabudowy w pasie 100 m od brzegu jeziora G., konstytuowanego treścią § 5 pkt 8 uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie. Organ II instancji wskazał, iż odstępstwo od wskazanej zasady, zawarte w § 7 ust. 5 pkt 1 uchwały Sejmiku, nie może mieć zastosowania z uwagi na fakt, iż zdaniem SKO Gmina w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie określiła granic zwartej zabudowy, posługując się jedynie pojęciem "teren istniejącej i planowanej zabudowy", co zdaniem organu jest pojęciem odrębnym, nie pozwalającym na zastosowanie odstępstwa od zakazu ustalonego w uchwale Sejmiku Województwa. Podkreślili skarżący, że Kolegium przyznało, że inwestycja spełnia wszelkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt od 1 do 4 u.p.z.p., jak też wymogi dwóch z trzech przesłanek typizowanych treścią § 7 ust. 5 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa, tj. inwestycja dotyczy uzupełnienia zabudowy istniejącej i został wykazany brak niekorzystnego oddziaływania inwestycji na chronione ekosystemy i krajobraz. W ocenie organu, jedyną przyczyną odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy jest okoliczność, iż teren zabudowy nie jest położony na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych studium uwarunkowań i kierunków. W ocenie skarżących, argumentacja ta jest błędna i nie może ostać się krytyce. Skarżący wskazali przede wszystkim na uwarunkowania tworzenia aktów prawnych, w tym przez organy jednostek samorządu terytorialnego, wynikające z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Z § 4 rozporządzenia, które ma zastosowania w niniejszej sprawie na podstawie § 143 rozporządzania, wynika wprost zakaz powielania przepisów ustawowych w aktach rangi uchwał j.s.t. jak też nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Organ II instancji, dokonując oceny zaskarżonej decyzji całkowicie pominął treść art. 4 pkt. 29 i 30 ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która pojęcia te definiuje, zarówno co do zwartej zabudowy jak i obszaru zwartej zabudowy. Gdyby organ II instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. i zastosował prawidłowo normy art. 7, 7a k.p.a. do wydania zaskarżonej decyzji dojść by nie mogło. Organ Gminy, kreując akt kierownictwa wewnętrznego jakim są zapisy Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy, nie mógł określać tego obszaru w zapisach studium, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie praw, skutkujące uchyleniem uchwały w trybie nadzoru wojewody, skoro definicja tych obszarów została w ustawie jednoznacznie określona. Zdaniem skarżących, organ II instancji, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy zagubił całkowicie zasadę proporcjonalności. Zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 u.o.p., ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności ( wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r. IIOSK 2809/14). Każdy podmiot, który stosuje przepisy uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska. Dokonuje się tego także poprzez prokonstytucyjną wykładnię tych przepisów (tamże). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpatrywanej sprawy, stwierdzili skarżący, że organ II instancji zaniechał oceny, czy ustanowione przepisem § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku ograniczenia, stanowią naruszenie zasady proporcjonalności. Z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika bowiem, by organ, wprowadzając ograniczenia prawa własności i innych praw majątkowych dla nieruchomości zlokalizowanych w granicach obszaru chronionego krajobrazu rozważał, czy istotnie istnieje zakaz określony uchwałą, w stanie faktycznym sprawy. Treść uzasadnienia decyzji nie wskazuje również na to, by organ w dostatecznym stopniu rozważał skutki wprowadzenia takich regulacji, w szczególności w zakresie zasady proporcjonalności tj. czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i wskazało, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., z uwagi na to, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w uchwale nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (dalej: uchwała Sejmiku). Działka nr [..] obr. B. jest bowiem położona w granicach obszaru chronionego krajobrazu "[..]", a nadto prawie w całości znajduje się w odległości 100 m od linii brzegowej jeziora G. Jednocześnie w sprawie nie wystąpił żaden z wyjątków, pozwalających na odstąpienie od określonego w uchwale Sejmiku zakazu powstawania nowej zabudowy w odległości bliższej niż 100 m od brzegów naturalnych zbiorników wodnych. Kolegium szczegółowo odniosło się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Natomiast stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, to jest: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W celu stwierdzenia czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy, wskazane w art. 61 u.p.z.p., niezbędna jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Decyzja organu I instancji uwzględniała wniosek skarżących i ustalała warunki zabudowy dla realizacji budynku rekreacji indywidulanej na działce nr [..] w obrębie ewidencyjnym B., natomiast decyzja organu instancji wyeliminowała rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i jej mocą Kolegium odmówiło ustalenia warunków zabudowy powołując się na brak spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest okoliczność, czy planowana przez skarżących zabudowa spełnia warunek, określony w art. 61 ust 1 pkt 5 u.p.z.p., a konkretnie czy nie narusza § 5 pkt 8 lit. a) uchwały Sejmiku Województwa nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie (Dz. Urz. Woj.. z 2016 r., poz. 2942 ze zm.) – dalej jako "uchwała". Zgodnie z tym przepisem na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały, wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, iż teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie. Natomiast wyjaśnienia wymaga kwestia, czy objęty jest on wyjątkiem, o którym mowa w § 7 ust. 5 pkt 1 uchwały, zgodnie z którym zakazy, o których mowa w § 5 pkt 8 oraz § 6 nie dotyczą obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegu wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. W tym miejscu podkreślić należy, iż wszelkie wyjątki od zasad określonych w przepisach prawa winny podlegać ścisłej wykładni literalnej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy ustanowione uchwałą nr XXI/127/2012 z dnia 25 maja 2012 r. nie określało granic obszarów zwartej zabudowy miast i wsi. Tym samym w przedmiotowej sprawie wyjątek zawarty w § 7 ust. 5 pkt 1 uchwały nie może mieć zastosowania. Nieuprawnione jest również stanowisko prezentowane w skardze, iż w niniejszej sprawie organy winny dokonywać wykładni powyższego przepisu z uwzględnieniem definicji zawartych w art. 4 pkt. 29 i 30 ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zauważyć należy, iż zakaz zawarty w § 5 pkt 8 uchwały wynika z art. 23 ust. 2 i 3 oraz art. 24 ust. 1 pkt 8 lit a) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.). Zarówno przepisy tej ustawy jak i uchwały Sejmiku Województwa nr 259/XXIV/16 z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie nie odsyłają natomiast do definicji "zwartej zabudowy" oraz "obszaru zwartej zabudowy" zawartych w przywołanych przez skarżących przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z tych względów stanowisko skarżących jest błędne. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.