II SA/Gd 421/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie NSA Małgorzata Gorzeń Asesor WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu w dniu 8 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody z dnia 29 stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 18 grudnia 2001 r. nr [...]. 3 II SA/Gd 421/02 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 18 grudnia 2001 r. Nr [...] Starosta na podstawie art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 6 ust. 1 lit.b i art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) odmówił R. K. przyznania zasiłku przedemerytalnego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ administracji stwierdził, że R. K. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy dnia 04.10.2001 r. Z uwagi na brak odpowiednich ofert pracy został przyznany zasiłek dla bezrobotnych. W dniu rejestracji udokumentował na podstawie świadectw pracy okres zatrudnienia wynoszący 27 lat 8 miesięcy i 15 dni, w tym ponad 20 lat zatrudnienia w warunkach szczególnych. Następnie w dniu 13.12.2001 r. R. K. złożył wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego, dokumentując zeznaniami świadków zatrudnienie w charakterze pracownika dochodzącego w Zakładzie Rolnym W. od 20.06.1970 r. do 30.09.1972 r. Oceniając ten wniosek organ administracji uznał, iż dochodzący charakter pracy wskazuje, że nie była ona wykonywana w wymiarze co najmniej ½ etatu, lecz że była dorywcza w zależności od potrzeb gospodarstwa. Mając powyższe na względzie stwierdzono, że niemożliwe jest zaliczenie tego okresu do okresu uprawniającego do zasiłku, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku przedemerytalnego. Zgodnie bowiem z art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu – zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Od powyższej decyzji jej adresat wniósł odwołanie podnosząc, że w Zakładzie Rolnym w W. pracował jako pracownik stały. Okoliczność tą potwierdzają świadkowie S. S. oraz K. S., z którymi pracował. Natomiast jeżeli w ich zeznaniach wystąpiła rozbieżność to wynikała ona z oczywistego błędu, a okoliczności powinny być ustalone na podstawie późniejszych zeznań. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 29 stycznia 2002 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że zgodnie z art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawo do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Ponadto na podstawie zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że R. K. udowodnił w sposób nie budzący wątpliwości, iż legitymuje się okresem zatrudnienia w wymiarze blisko 28 lat, w tym ponad 20 letnim okresem wykonywania prac w warunkach szczególnych. Stwierdzono natomiast, że zaliczeniu do okresu uprawniającego do zasiłku nie podlega wnioskowany przez odwołującego okres pracy w Zakładzie Rolnym w W. od dnia 20.06.1970 r. do dnia 30.09.1972 r. wobec jego nienależytego udowodnienia przez stronę. Wyjaśniono, iż do udowodnienia okresu zatrudnienia wyłącznie na podstawie zeznań świadków konieczne jest, aby nie budziły one wątpliwości w świetle innych dowodów, mogących choćby pośrednio dowodzić podnoszonej okoliczności. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona zgodnie z art. 80 K.p.a. należy do organu administracji publicznej na podstawie wszystkich dowodów (całokształtu materiału dowodowego), a nie tylko na podstawie niektórych dowodów, dowolnie wybranych lub fragmentu jednego z nich, np. na podstawie tylko zeznań świadków. Dokonując oceny zgromadzonych dowodów w szczególności zeznań świadków, Wojewoda stwierdził, że z oświadczeń złożonych w dniu 10.07.1990 r. wynika, iż strona wykonywała pracę dorywczo. S. S. dodatkowo wskazał, iż nie była to praca wykonywana przez cały ten okres nieprzerwanie, a jedynie zimą i latem. Natomiast w oświadczeniach złożonych w późniejszym okresie (tj. w dniu 21.11.2001 r.) wskazane zostało, iż była to praca stała, wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy. W świetle całego materiału dowodowego, zdaniem organu odwoławczego, wiarygodne są oświadczenia tych osób z dnia 10.07.1990 r. Dowody te powstały w okresie znacznie poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przysługiwania prawa do zasiłku przedemerytalnego, a nawet przed wejściem w życie samej instytucji prawnej (prawo do zasiłku przedemerytalnego zostało wprowadzone z dniem 01.01.1997 r.). Tak więc nie powstały one dla potrzeb niniejszego postępowania administracyjnego. Zatem treść przedmiotowych oświadczeń nie mogła zostać w żaden sposób zasugerowana interesem osoby, na rzecz której zostały one złożone, wobec czego są one obiektywne. Natomiast dokumenty z dnia 21.11.2001 r. zostały sporządzone po uprzednim przedłożeniu organowi I instancji oświadczeń z dnia 10.07.1990 r. oraz po poinformowaniu strony przez ten organ o ich ocenie. Ponadto we wnioskowanym okresie R. K. był osobą małoletnią i mógł zostać zatrudniony jedynie jako pracownik młodociany w celu przyuczenia do zawodu. Z akt sprawy wynika, iż w tym okresie był uczniem szkoły podstawowej dla pracujących (szkołę tę ukończył w marcu 1972 r.). Nawiązanie zaś pierwszego udowodnionego skutecznie stosunku pracy, na podstawie którego R. K. wykonywał pracę stałą i w pełnym wymiarze czasu pracy nastąpiło po ukończeniu przez niego wskazanej szkoły i po osiągnięciu pełnoletności. Stwierdzono również, że dla organu zatrudnienia wiążąca jest treść świadectwa pracy, wystawionego przez pracodawcę z pominięciem okresu zatrudnienia bezpośrednio poprzedzającego okres poświadczony i z pominięciem okresu bezpośrednio następującego po nim. Jest ono bowiem dowodem na okoliczność okresu zatrudnienia poświadczonego przez ten dokument. Jednocześnie jest dowodem na okoliczność, iż poświadczonego okresu zatrudnienia nie poprzedzał bezpośrednio oraz nie następował po nim żaden okres pracy u pracodawcy, który dokument wystawiał. W świetle powyższych ustaleń przyjęto, że R. K. nie spełniał wymogów określonych w art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w związku z czym rozstrzygnięcie organu I Instancji uznano za prawidłowe. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. K. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że zeznania świadków przyjęte przez organ zostały złożone na piśmie, a ich treść nie zawiera konkretnego stwierdzenia, mającego wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na fakt, ze te same pojęcia w znaczeniu powszechnym mogą mieć różne znaczenia. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie powtarzając swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Dla oceny jej zasadności zasadniczego znaczenia nabierają postanowienia art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zgodnie z którym prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawo do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury jeżeli: 1) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W rozpatrywanym przypadku faktem bezspornym jest, że skarżący R. K. posiada okres wykonywania prac uznanych za zatrudnienie w szczególnych warunkach. Natomiast sporny pozostaje okres zatrudnienia, który zdaniem organu, nie przekracza wymaganego okresu zatrudnienia 30 lat. Ustawodawca w zakresie udowodnienia okresu pozostawania w zatrudnieniu nie wprowadził żadnych formalnych ograniczeń. W związku z tym zgodnie z regułami określonymi w art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W rozpatrywanym przypadku zarówno organ jak i skarżący powołują się na zeznania świadków S. S. oraz K. S. nadając im jednak różne znaczenie. Dlatego też nabierają one kluczowego znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i 77 K.p.a. organy administracji powinny zmierzać do ustalenia prawdy obiektywnej podejmując wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Z postanowień tych przepisów można wyprowadzić wniosek, że w sytuacjach wątpliwych organ administracji powinien we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe umożliwiając stronom postępowania aktywne uczestniczenie w tych czynnościach. W rozpatrywanym przypadku organ administracji ograniczył się jedynie do przyjęcia jako dowodu zeznań świadków złożonych w postępowaniu przed innymi organami, nie próbując ustalić jakie znaczenie określonym sformułowaniom nadały osoby, które ich używały. Takie postępowanie stanowi niewątpliwie naruszenie zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 i 77 K.p.a. Dowody nie były przeprowadzone bezpośrednio, nie ustalono szczegółowo jaki był zakres współpracy pomiędzy skarżącym a świadkami. Nie podjęto również próby ustalenia co świadkowie rozumieją przez wykonywanie stałej pracy o charakterze dochodzącym. Nie ustalono również w jakim wymiarze czasowym skarżący miał zajęcia w szkole oraz jaki ewentualnie mogło to mieć wpływ na zakres czasowy wykonywanej pracy. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd przyjął, że w rozpatrywanej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W związku z czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny podjąć działania zmierzające do usunięcia przedstawionych wyżej naruszeń przepisów prawa procesowego. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), określającego czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania, oraz gdy przepis szczególny nie wyklucza jej wykonalności z mocy samego prawa do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi przez sąd. Skoro zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja odmawiająca przyznania świadczenia nie nadaje się w żadnej mierze do wykonania, to całkowicie bezprzedmiotowe było orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.