II SA/Gd 422/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przeniesienia prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatowego z dnia 4 lutego 2008 r., nr [...], 2. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane. II SA/Gd 422/08 UZASADNIENIE Starosta decyzją z dnia 4 lutego 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku G.S. o nieodpłatne przeniesienie własności gruntu pod budynkami zlokalizowanymi na działce nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie geodezyjnym W., gmina S., powołując się na przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53) orzekł o: nieodpłatnym przeniesieniu na własność G.S. prawa własności 1/2 części niewydzielonej działki, stanowiącej własność gminy S., numer [...], o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie geodezyjnym W.– KW Nr [...], na której zlokalizowane są budynki, stanowiące odrębny od gruntu przedmiot współwłasności. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że ostateczną decyzją Naczelnika Gminy S. z dnia 8 października 1977 r. przejęto na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne, stanowiące własność G.S. w zamian za świadczenia rentowe. Z przejmowanego gospodarstwa o powierzchni [...] ha wyłączono zabudowania znajdujące się na działce nr [...], jako odrębny od gruntu przedmiot własności G.S. Następnie Starosta Powiatowy wyjaśnił, że w wyniku podziału działki nr [...] powstała między innymi działka gruntu [...] o powierzchni [...] ha, na której zlokalizowane są budynki, stanowiące współwłasność w 1/2 części G.S. oraz w 2/8 częściach J.M. i 2/8 częściach K.M.. G.S. wniosła odwołanie od tej decyzji w części orzekającej wyłącznie o przyznaniu jej 1/2 części dawnego siedliska, na którym zlokalizowane są budynki, stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności. Odwołująca się wskazywała również, że działka [...] przed jej podziałem była przedmiotem współwłasności jej oraz w 2/8 częściach J.M. i 2/8 częściach K.M.. G.S. wywodziła, że należy przyznać jej nieodpłatnie 1/2 części działki nr [...] (przed podziałem) oraz wskazywała, że nigdy nie wyrażała zgody na podział dawnej działki nr [...]. Zgody takiej nie wyrażali również współwłaściciele drugiej części działki. Nie uwzględniając zarzutów tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 26 marca 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie jest bezsporne, iż z przekazania na rzecz Skarbu Państwa za świadczenia rentowe wyłączone zostały zabudowania gospodarcze, położone na działce nr [...], które stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności. SKO ustaliło, że w wyniku podziału działki nr [...] powstała między innymi działka nr [...] o powierzchni [...] ha, na której zlokalizowane są budynki stanowiące współwłasność odwołującej się oraz w odpowiednich częściach J. i K. M. Kolegium wskazało, że podstawą prawną rozstrzygnięcia jest przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53), który stanowi, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że przytoczony wyżej przepis nie nakłada na organ administracji obowiązku przeniesienia na byłego właściciela gospodarstwa rolnego przekazanego państwu, własności całej działki, na której istniały zabudowania wyłączone spod przejęcia i stanowiące odrębny przedmiot własności. Dla poparcia tego poglądu odwołano się do wyroku NSA z dnia 8 grudnia 1990 r., sygn. akt II SA 593/01. Osoba posiadająca to uprawnienie może domagać się przekazania na jej rzecz tylko takiej części dawnego siedliska, która jest niezbędna do korzystania z budynku. G.S. wniosła skargę do sądu, w której, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, wywodziła że winna być jej przyznana na własność 1/2 część dawnej działki nr [...], o powierzchni [...] arów. Wskazywała również, że brak jest dowodów na to, aby działka ta uległa podziałowi, gdyż nie wyrażała na to zgody zarówno ona, jak i współwłaściciele siedliska. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skargi, iż skarżącej winna być przekazana na własność 1/2 części działki nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło następujący pogląd: "że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest okoliczność, iż na rzecz G.S. przeniesiona została współwłasność nieruchomości jedynie części działki nr [...], której dotyczył jej wniosek z dnia 10 lipca 2007 r., bowiem przeniesiono współwłasność działki nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. Również jedynie działki nr [...] dotyczyło zawiadomienie Starosty o wszczęciu postępowania z dnia 17 lipca 2007 r." Z powyższego, w ocenie organu odwoławczego, wynika że wniosek G.S. został zaskarżoną decyzją załatwiony tylko częściowo, bowiem decyzja ta nie zawiera rozstrzygnięcia co do całości żądań (art. 104 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy wywodził, że skarżąca "w istocie domaga się wydania decyzji uzupełniającej; trwa nadal zawisłość sprawy przed organem administracyjnym, tj. przed Starostą sprawy przeniesienia na rzecz wnioskującej prawa współwłasności działki nr [...]". Konkludując powyższe wywody organ odwoławczy uznał, że "Skoro więc zaskarżoną decyzją Kolegium Odwoławczego została utrzymana w mocy decyzja Starosty z dnia 4 lutego 2008 r. rozstrzygająca wniosek w części, której pani G.S. w istocie nie kwestionuje, a zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, to brak jest podstaw do uznania, że zarzuty skargi odnoszą się do decyzji organu odwoławczego." Na marginesie Kolegium zauważyło, że podział przedmiotowej działki nr [...] na działki nr [...] i [...] zaakceptował J. M. podpisując istniejący w aktach sprawy protokół graniczny z 19 marca 1990 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi, ani powołaną podstawą prawną, zważył, co następuje: Powołany, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 10, poz. 53) stanowi, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Celem tej regulacji prawnej było niewątpliwie uporządkowanie stanu prawnego gruntów, które poprzedni właściciel przekazał na rzecz Skarbu Państwa, pozostawiając sobie, jako odrębny od gruntu przedmiot własności, zabudowania siedliska. Cytowany wyżej art. 6 ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu (...) jednoznacznie stanowił, że o przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka właściwy organ administracji państwowej. Oznacza to, że wszczynając postępowanie na wniosek poprzedniego właściciela działki siedliskowej organ administracji nie jest związany tym wnioskiem w zakresie dotyczącym wielkości działki, tylko samodzielnie decyduje o dopuszczalności przeniesienia własności działki oraz jej wielkości. Decyzja oparta na art. 6 ustawy winna być zatem szczegółowo uzasadniona poprzez wskazanie dlaczego taką, a nie inną powierzchnią może być uwłaszczony jej poprzedni właściciel, z jednoczesnym określeniem służebności gruntowej w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że w postępowaniu opartym na art. 6 cyt. wyżej ustawy o zmianie ustawy o ubezpieczeniu (...) organ administracji nie ma obowiązku przeniesienia na rzecz właścicieli budynków, znajdujących się na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, przekazanego Państwu za świadczenia rentowe, całego dawnego siedliska, lecz jedynie taką powierzchnię gruntu (działki), która jest niezbędna do korzystania z budynków (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2.12.1990 r. II SA 593/90 – ONSA 1991/1/8). Postępowanie w sprawie niniejszej wszczęte zostało wnioskiem G.S. z dnia 10 lipca 2007 r., w którym domagała się ona "przywrócenia współwłasności działki nr [...], o powierzchni [...] ha". Wniosek ten nie wiązał oczywiście organu administracji, gdyż jak wskazano wyżej o przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności miał orzec organ po przeprowadzeniu właściwego postępowania dowodowego, jak tego wymagają przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Natomiast decyzja administracyjna rozstrzygająca tą sprawę winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiadające przepisom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Błędne są zatem poglądy wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło wyłącznie konkretnej działki, na co miało wskazywać m.in. zawiadomienie o wszczęciu postępowania (por. k. 7 akt sprawy). W zaskarżonych decyzjach organ I instancji (k. 11 akt sprawy) precyzuje, że na działce nr [...] zlokalizowane są budynki stanowiące w 1/2 części współwłasność skarżącej, podczas, gdy z innych dowodów w tej sprawie wynika, że w czasie wszczęcia postępowania te budynki już nie istniały. Wskazać wreszcie należy, że oczywiście błędny jest pogląd zawarty w odpowiedzi na skargę, iż postępowanie w sprawie przeniesienia własności działki siedliskowej, która została wyłączona z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu można wielokrotnie rozpatrywać kolejne wnioski strony w tym przedmiocie. Z tych też przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 Sąd określił, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane. W dalszym postępowaniu w tej sprawie organ administracji będzie zobowiązany do dokonania szczegółowych ustaleń dotyczących stanu faktycznego istniejącego na terenie dawnej działki siedliskowej oraz szczegółowego wskazania przyczyn dla których taką, a nie inną działkę (część dawnej działki) należało przenieść na rzecz poprzedniej jej właścicielki.