II SA/Gd 422/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi E. W. i W. W. na decyzję Wojewody z dnia 21 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę. E. W. i W. W. wnieśli skargę na decyzję Wojewody z dnia 21 kwietnia 2017 r., uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 grudnia 2015 r. o umorzeniu postępowania i orzekającą merytorycznie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..] położoną w G., obręb M. Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 30 kwietnia 2007 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w G., obręb M., będącej własnością E. i W. W., m.in. na działkę nr [..] o pow. 1184 m2. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 22 maja 2007 r. Pismem z dnia 9 stycznia 2014 r. E. i W. W., na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147), zwanej dalej u.g.n., wnieśli do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej za działkę nr [..]. Decyzją z dnia 1 grudnia 2015 r. Prezydent Miasta umorzył postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. działkę uznając, że jest ono bezprzedmiotowe. Według organu działka nr [..] nie została wydzielona pod drogę publiczną i tym samym nie przeszła z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego. W odwołaniu od tej decyzji E. i W. W. zarzucili m. in. naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. oraz art. 105 § 1 k.p.a. Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 21 kwietnia 2017 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 odmówił ustalenia odszkodowania za działkę nr [..] położoną w G., obręb M. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę nr [..] toczyło się na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 98 ust. 1 u.g.n. Z przepisów tych wynika, że nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi - w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. - następuje, gdy spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie); podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego; decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne. Analizując kwestię, czy wydzielona działka nr [..] przeznaczona jest pod drogę publiczną organ odwoławczy wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że działką wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 u.g.n. jest działka przeznaczona na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub, w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie w decyzji podziałowej zastrzeżono, że dla działki nr [..] oraz przyszłej działki wydzielonej z działki nr [..], stanowiących łącznie wewnętrzną niepubliczną drogę dojazdową, należy ustanowić wzajemne służebności drogowe oraz przez te działki zapewnić dostęp do drogi publicznej dla przyległych nieruchomości. Zapis ten według organu jednoznacznie świadczy o tym, że w dniu wydawania decyzji podziałowej działka nr [..] posiadała dostęp do drogi publicznej - ulicy B., skoro w oparciu o służebności drogowe miała zapewnić dostęp do tej drogi innym nieruchomościom przyległym. Nie wskazuje on natomiast na to, że działka nr [..] została na mocy dokonanego podziału przeznaczona pod drogę publiczną. Z pisma Kierownika Referatu Planów i Marketingu Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego z dnia 7 października 2015 r. wynika, że działka nr [..], obręb [..], znajduje się na terenie oznaczonym symbolem: 018-M22 - teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej, co potwierdzają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] (nr planu 1910), uchwalonego uchwałą nr XXXVI 1/1245/2005 Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2015 r. Przedmiotowy plan został również powołany w decyzji podziałowej Prezydenta z dnia 30 kwietnia 2007 r., w której stwierdzono, że dokonany podział jest zgodny z ustaleniami wskazanego planu. W tej sytuacji stwierdził Wojewoda, że skoro plan jednoznacznie określał przeznaczenie działki nr [..] pod zabudowę mieszkaniową, a nie pod drogę publiczną, to brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 98 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do powoływanego przez odwołujących wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. wyjaśniono, że sprawa ta nie ma przełożenia na stan faktyczny, jaki zaistniał w niniejszym postępowaniu. W niniejszej sprawie działka nr [..] znajdowała się według zapisów planu miejscowego na terenie zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej, a zgodnie z decyzją podziałową Prezydenta z dnia 30 kwietnia 2007 r. razem z działką nr [..] (powstałą w wyniku podziału działki nr [..], zatwierdzonego decyzją z dnia 27 sierpnia 2007 r.) utworzyła wewnętrzną niepubliczną drogę dojazdową. Analiza interaktywnego planu miasta G. potwierdza, że przez działkę nr [..] oraz [..] możliwy jest dojazd do drogi gminnej - ulicy B. Dojazd ten został zapewniony dla wszystkich działek powstałych na mocy decyzji podziałowych Prezydenta z dnia 30 kwietnia 2007 r. i z dnia 27 sierpnia 2007 r., które położone są wzdłuż bądź prostopadle do działek nr [..] i [..]. W związku z tym nie godził się Wojewoda z argumentacją stron odwołujących się, że z działki nr [..] korzysta nieograniczona liczba osób. Nie potwierdza tego dokonana przez organ odwoławczy analiza mapy, która w sposób jednoznaczny pokazuje, że działka ta stanowi jedynie dojazd do drogi publicznej - ulicy B. Taka też funkcja wynika z decyzji podziałowej Prezydenta Miasta z dnia 30 kwietnia 2007 r., gdzie wskazano, że działka nr [..] ma zapewnić nieruchomościom przyległym "dostęp do drogi publicznej tj. ul. B.". Również w piśmie z dnia 19 grudnia 2013 r. Zarząd Dróg i Zieleni podał, działka nr [..] stanowi drogę wewnętrzną, a zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują zmian w tym zakresie. Podkreślił Wojewoda, że w wyniku podziału przeprowadzonego na podstawie art. 98 u.g.n. na rzecz podmiotów publicznoprawnych przechodzą tylko działki wydzielone pod drogi publiczne, a działki wydzielone pod drogi wewnętrzne, niezbędne dla obsługi komunikacyjnej danego terenu, nie przechodzą. Wydzielenie takiej drogi wśród nowopowstałych działek zapewnia ich komunikację z drogą publiczną, czyli droga ta powstaje w interesie właściciela nieruchomości, na wniosek którego zostaje dokonany podział. Zdaniem Wojewody posiadanie drogi wewnętrznej, służącej dla prywatnego użytku, jest korzystne dla właściciela, dlatego niezasadne byłoby, aby każda droga, w tym wewnętrzna przechodziła na własność gminy/powiatu/województwa/Skarbu Państwa i stawała się ogólnodostępna. Ustalono, że w księdze wieczystej działki nr [..] ujawniony został jej podział na działki od numeru [..] do nr [..] (dział I-O), a działka nr [..] nadal -zgodnie z wpisami w Dziale lI - jest własnością E. i W.W. Ponadto w dziale III tej. księgi ujawnione zostało ograniczone prawo rzeczowe -służebność gruntowa na rzecz każdorazowych właścicieli działki nr [..], polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [..] (z podziału której powstała m. in. działka nr [..]), która łączy działkę nr [..] z drogą publiczną. Taki zapis świadczy o tym, że przedmiotowa działka nie była w dniu jej podziału drogą publiczną, tylko łącznikiem z drogą publiczną. Wojewoda stwierdził w konsekwencji, że podział działki nr [..] doprowadził do wydzielenia działki nr [..] pod drogę wewnętrzną, która nie stanowi ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego, a tym samym nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 98 ust. 1 u.g.n., czyli nie zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności tej działki na rzecz gminy. Wobec tego nie można mówić, że działka nr [..] stanowi drogę, z której korzystać może każdy, ponieważ droga ta jest nieruchomością prywatną (obciążoną służebnościami), a interes i prawo w przejeździe przez nią mają mieszkańcy działek przyległych, utworzonych na mocy decyzji podziałowych z dnia 30 kwietnia 2007 r. i z dnia 27 sierpnia 2007 r. Tym samym wniosek odwołujących o odszkodowanie nie mógł zostać uwzględniony. Wojewoda przychylił się natomiast do zarzutu skarżących co do uznania wszczętego postępowania za bezprzedmiotowe, do czego nie było podstaw. Organ odwoławczy uznał, że w sprawie mamy do czynienia nie z bezprzedmiotowością postępowania (ponieważ przedmiot i podmiot postępowania istnieje), tylko z brakiem spełnienia jednej z przesłanek, określonych w art. 98 u.g.n., co uniemożliwia ustalenie odszkodowania za działkę nr [..]. Z tej przyczyny skutkiem odwołania skarżących wydana została decyzja na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze na decyzję Wojewody zarzucono: naruszenie przepisów art. 129 ust. 5 i art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w związku z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430); naruszenie przepisów art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia pełnej i łącznej wykładni powołanych powyżej przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym rzeczywistego charakteru drogi, na potrzeby funkcjonowania której wydzielono działkę nr [..], która była przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie Skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Z uzasadnienia skargi wynika, że kwestionowane są ustalenia faktyczne organu w zakresie charakteru drogi. Zarzuca się, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ było nieprawidłowe i w konsekwencji doprowadziło do błędnej kwalifikacji działki nr [..] jako drogi wewnętrznej. Według skarżących organ przy klasyfikacji tej drogi nie uwzględnił warunków technicznych, jakie droga powinna spełniać. Ponadto nie uwzględniono przy klasyfikacji działki przepisów ustawy o drogach publicznych oraz stanowiska Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wyrażonego w wyroku z dnia 6 listopada 2010 r. w sprawie ze skargi Bugajny i inni przeciwko Polsce oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie z nimi także wydzielenie na wniosek właściciela nieruchomości działki przeznaczonej pod drogę, która formalnie nie została uznana za drogę publiczną, lecz spełnia zarówno kryterium możliwości powszechnego dostępu i korzystania z niej przez nieograniczony krąg użytkowników, a jednocześnie spełnia wymogi techniczne do urządzenia na niej następnie (tj. po wydzieleniu działek) określonej kategorii drogi publicznej, powoduje obowiązek wypłaty przez określony podmiot publiczny, w tym wypadku gminę, stosownego odszkodowania. Według skarżących działka nr [..] stanowi dostęp do innych działek nie tylko dla ich właścicieli lub użytkowników zgodnie z ustanowionymi służebnościami, lecz także dla osób trzecich, w tym podmiotów świadczących usługi komunalne. Ponadto na działce tej posadowiona jest infrastruktura mediów o charakterze publicznym, a korzystanie z niej nie jest ograniczone do jej właściciela i podmiotów uprawnionych na podstawie ustanowionych służebności. Istotne znaczenie ma również okoliczność, że droga obejmująca działkę nr [..] powstała w wyniku podziału kilku wcześniejszych nieruchomości, a działka nr [..] nie stanowi samodzielnie drogi dla działek wydzielonych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta, lecz spełnia tę funkcję wraz z innymi działkami, także na rzecz zapewnienia komunikacji dla innych nieruchomości. Natomiast droga, w której skład wchodzi przedmiotowa działka ma szerokość umożliwiającą budowę na niej jezdni o parametrach właściwych dla dróg publicznych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 21 kwietnia 2017 r. uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 1 grudnia 2015r. o umorzeniu postępowania administracyjnego i odmawiająca ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..] o pow. 1184 m2, położoną w G., obręb M. Podstawą materialnoprawną tej decyzji jest przepis art. 93 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n., który stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Właściwy organ składa wówczas wniosek o ujawnienie praw podmiotu publicznoprawnego w księdze wieczystej, a podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa wyżej, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas właściciel może złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Aby zatem mogło dojść do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego muszą być spełnione łącznie następujące warunki: z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny wynika, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną; decyzja podziałowa, o której mowa wyżej, stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznego. Na podstawie treści właściwej decyzji podziałowej organ prowadzący postępowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest zatem zobowiązany zbadać, czy zachodziły powyższe przesłanki warunkujące możliwość wypłaty odszkodowania za utracone prawo własności wydzielonej części nieruchomości prywatnej pod drogę publiczną. Aby więc doszło do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących organ musiałby najpierw ustalić, że sporna działka [..] została wydzielona pod drogę publiczną i w wyniku tego podziału przeszła na własność Gminy Miasta. Na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] (nr planu 1910), uchwalonego uchwałą nr XXXVII/1245/2005 Rady Miasta z dnia 28 kwietnia 2015 r. Wojewoda ustalił, że działka nr [..], obręb [..], znajduje się na terenie oznaczonym symbolem: 018-M22 - teren zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej. Przedmiotowy plan został również powołany w decyzji podziałowej Prezydenta z dnia 30 kwietnia 2007 r., w której stwierdzono, że dokonany podział jest zgodny z jego ustaleniami. Ponadto w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [..] ujawniono jej podział na działki od numeru [..] do nr [..] (dział I-0), przy czym działka nr [..] pozostaje nadal - zgodnie z wpisami w Dziale II - własnością skarżących. W dziale III księgi ujawnione zostało ograniczone prawo rzeczowe - służebność gruntowa na rzecz każdorazowych właścicieli działki nr [..], polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [..] (z podziału której powstała m.in. działka nr [..]), która łączy działkę nr [..] z drogą publiczną. Przestawiona treść księgi wieczystej potwierdza że w dniu podziału działka nr [..] nie była drogą publiczną, ale łącznikiem z drogą publiczną. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że już sam fakt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za drogę publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2548/12, LEX nr 1480886). W ocenie sądu na podstawie opisanych dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych organy prawidłowo ustaliły brak przesłanek do przyjęcia, że własność przedmiotowej działki przeszła na rzecz gminy, co warunkuje przyznanie odszkodowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że działką wydzieloną pod drogę w rozumieniu art. 98 u.g.n. jest działka przeznaczona na urządzenie drogi publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub, w przypadku braku takiego planu, decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że w miejscowym planie działka [..] nie jest działką przeznaczoną pod drogę, a z kolei z księgi wieczystej wynika, że wskutek ustanowionej służebności stanowi ona prywatny dojazd do działki nr [..]. Również treść decyzji podziałowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w G., obręb M., będącej własnością skarżących, m.in. na działkę nr [..] o pow. 1184 m2 nie wynika, aby przedmiotowa działka była przeznaczona pod drogę publiczną. Przeciwnie, wprost według decyzji podziałowej sporna działka stanowi część drogi wewnętrznej, niepublicznej, dojazdowej, służącej właścicielom działek przyległych, których dostęp do drogi publicznej - ulicy B. opiera się na ograniczonym prawie rzeczowym, obciążającym działkę nr [..]. Okoliczności te wynikają zatem jednoznacznie z decyzji podziałowej, a służebności gruntowe zostały ujawnione w dziale III księgi wieczystej. Nie ma przy tym znaczenia ani fakt nadania drodze wewnętrznej nazwy ulicy, ani jej parametry. Zdaniem sądu w sprawie nie znalazły zastosowania tezy sformułowane w orzeczeniu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (sygn. 22531/05), ponieważ orzeczenie to odnosi się do innego stanu faktycznego i prawnego. Wbrew zarzutom skargi Wojewoda zajął w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźne i jednoznaczne stanowisko, stwierdzając, że przywoływane w odwołaniu orzeczenie ETPS w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce odnosi się do innego stanu faktycznego. Wyrok ETPC z dnia 6 listopada 2007 r. zapadł w odniesieniu do stanu prawnego sprzed stycznia 2000 r., kiedy to pojęcie "dróg wewnętrznych" jako osobnej kategorii dróg, użyte w treści zaskarżonej decyzji nie występowało w u.g.n. Mógł zatem wówczas budzić wątpliwości zakres regulacji ówcześnie obowiązującego art. 98 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym "działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne (...)". W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. nr 6, poz. 70) ustawodawca w sposób precyzyjny ograniczył zakres stosowania tego przepisu do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika wprost, że działka nr [..] nie jest drogą publiczną, ale drogą wewnętrzną, dojazdową. Nie może bowiem umknąć okoliczność, że wydzielenie spornej działki jako drogi wewnętrznej po podziale miało właśnie zapewnić wydzielonym działkom dostęp do drogi publicznej. Tylko wówczas wnioskowany podział był możliwy do przeprowadzenia. Droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną, co wynika z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440), bo droga publiczna to droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 tej ustawy). Nie ma powodu dla modyfikacji tego stanowiska nawet przy uwzględnieniu brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, wedle którego ulice, czyli drogi na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe (art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych), leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne jako drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej), należą do tej samej kategorii co te drogi, jako że nie zmienia to charakteru ulicy i drogi wewnętrznej, a tylko określa ich przynależność do funkcjonalnej kategorii. W tej sytuacji sąd uznał, że Wojewoda, w oparciu o prawidłowo zgromadzony i wszechstronnie rozważony materiał dowodowy ustalił stan faktyczny, który mógł stać się podstawą do zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Również w sposób prawidłowy organ odwoławczy skorzystał z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że wobec braku bezprzedmiotowości postępowania w sprawie z wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania, zachodzi potrzeba podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, co oznacza załatwienia ich wniosku merytorycznie, w tym wypadku poprzez odmowę ustalenia odszkodowania wobec braku przesłanek z art. 98 ust. 1 u.g.n. Sąd nie dostrzegł uchybień w zakresie stosowania przepisów postępowania określających zasady prowadzenia postępowania dowodowego, w tym art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie sądu organy obu instancji zgromadziły wystarczający materiał dowodowy do poczynienia wszechstronnych i pełnych ustaleń faktycznych, mogących stanowić punkt wyjścia do przeprowadzenia prawidłowej subsumpcji właściwych przepisów prawa. Zarzuty skargi zdaniem sądu są nietrafne i nie mogą podważyć prawidłowej, zgodnej z art. 80 k.p.a. oceny materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.