II SA/Gd 4226/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie : NSA Krzysztof Ziółkowski WSA Janina Guść Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi I. K. na decyzję Wojewody z dnia 5 listopada 2001r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na adaptację strychu uchyla zaskarżoną decyzję i zasądza od Wojewody na rzecz I. K. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 18 września 2001r. Nr [...] Prezydent Miasta stwierdził, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta z dnia 22 czerwca 2001r. (nr decyzji [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu I. K. pozwolenia na adaptację części strychu na lokal mieszkalny w budynku przy ul. [...] została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz odmówił uchylenia tej decyzji z uwagi na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzję wydano na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją z dnia 22 czerwca 2001r. (nr decyzji [...]) Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. K. pozwolenia na adaptację części strychu w budynku przy ul. [...] w G. Decyzję wydano na wniosek zarządcy PGM G. Stroną postępowania administracyjnego stali się właściciele lokali mieszkalnych wymienieni w wypisie z ewidencji z dnia 18 maja 2001r. Decyzja ta stała się ostateczna. Pismem z dnia 12 sierpnia 2001r. J. W. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją ostateczną. Wnioskodawca wskazał jako podstawę wznowieniową pominięcie go jako strony w zakończonym ostateczną decyzją dnia 22 czerwca 2001r. postępowaniu. J. W. stwierdził, że dnia 9 maja 2001r. stał się właścicielem lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku. W toku postępowania wpłynęło pismo zarządcy budynku A Sp. z o.o. z dnia 5 września 2001r. informujące, że J. W. nie przedłożył zarządcy dokumentów potwierdzających fakt wykupu zajmowanego lokalu nr [...]. Zarzut J. W., iż jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wyżej powołaną decyzją ostateczną z dnia 22 czerwca 2001r. organ uznał za zasadny i wznowił postępowanie w sprawie. Mimo przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, organ nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji z dnia 22 czerwca 2001r. ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca pod względem treści decyzji z dnia 22 czerwca 2001r. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy organ stwierdził, że częścią składową projektu adaptacji jest orzeczenie techniczne określające możliwość adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. [...] opracowane przez inż. D. K.-S. upr. Bud. [...], z którego jednoznacznie wynika, że projektowana adaptacja strychu w celu uzyskania dodatkowego lokalu mieszkalnego usytuowanego na poddaszu nie stwarza zagrożenia dla starej struktury budynku. Z projektu wynika, iż podłączenia do istniejących sieci również nie budzą zastrzeżeń. Pomieszczenia sanitarne i kuchnia pozostają w istniejącym układzie tych pomieszczeń w budynku i zostaną wykorzystane podłączenia do istniejących pionów. Pominięcie J. W. w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji stanowiło naruszenie przepisów postępowania, jednakże decyzja ta jest zgodna z przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi. W tym stanie rzeczy decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym byłaby tożsama z decyzją z dnia 22 czerwca 2001r. co zdaniem organu uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia stosownie do treści art.. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 Kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. W. domagając się jej uchylenia. Zarzucił, iż nie jest zasadne stwierdzenie jakoby organ nie wiedział o kupnie przez niego przedmiotowego lokalu, ponieważ sprzedawcą lokalu była Gmina Miasto i Urząd Miasta miał przekazać odpowiednie dokumenty do zarządcy budynku. Odwołujący zakwestionował jakoby w wyniku wznowienia zapaść mogła decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej, gdyż przy podejmowaniu decyzji o adaptacji nie zbadano stanu budynku po tąpnięciu, które miało miejsce w maju 1998r. Ponadto wskazał, że na strychu znajduje się zbiornik wyrównawczy instalacji grzewczej stanowiący integralną część jego lokalu. Stwierdził też, że wykonanie podłączenia do pionu wod.-kan. w jego łazience wymaga bardzo głębokiej przebudowy lokalu odwołującego się i wyłączenie go na dłuższy okres z eksploatacji. Decyzją z dnia 5 listopada 2001r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzja dotycząca zmiany sposobu użytkowania części budynku stanowiącego współwłasność jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną i wymaga zgody wszystkich jej współwłaścicieli. Zgodnie z wyjaśnieniami A Sp. z o.o. – administratora budynku, liczba wszystkich lokali wynosi 10, w tym wyodrębnionych 7, razem z lokalem należącym do J. W. Z akt sprawy wynika, że J. W. nabył prawo własności lokalu nr [...] w dniu 9 maja 2001r., zatem już w dniu wszczęcia postępowania posiadał w nim prawo strony. Nie brał jednak w nim udziału, nie zapewniono mu również udziału w podejmowanej uchwale. Organ uznał, że uchwała Wspólnoty Mieszkańców nieruchomości przy ul. [...], dołączona do akt sprawy nie obejmuje wszystkich członków wspólnoty, zatem nie czyni zadość przepisom ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. Brak zgody współwłaścicieli jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ wskazał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy należy przedstawić uchwałę podjętą przez współwłaścicieli lokali wyrażającą zgodę na zamierzoną inwestycję. Skargę na powyższą decyzje do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła I. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała, iż aktem notarialnym, na podstawie którego J. W. zakupił lokal nr [...] w budynku przy ul. [...], została ustanowiona odrębna własność lokalu mieszkalnego. Do powstania własności tak wyodrębnionego lokalu konieczny jest wpis do księgi wieczystej. Nie można więc uznać, iż w dniu wszczęcia postępowania J. W. był właścicielem przedmiotowego lokalu. Tym bardziej nie był on członkiem Wspólnoty w grudniu 2000r., kiedy to Wspólnota podjęła jednomyślną uchwałę zezwalającą skarżącej na podjęcie prac adaptacyjnych i zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej. J. W. nie figurował w wypisie z ewidencji właścicieli lokali mieszkalnych mieszczących się w budynku przy ul. [...] także 18 maja 2001r., na bazie którego organ ustalił strony tegoż postępowania. W tym stanie rzeczy nie można obronić poglądu jakoby J. W. był stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, jak również nie sposób przyjąć, że w sprawie istnieje przesłanka wznowienia określona w 145 § 1 pkt 4 Kpa. Z ostrożności procesowej skarżąca wskazała, iż nawet gdyby przyjąć, że w sprawie zachodzi przesłanka wznowieniowa, to jednocześnie spełnione są przesłanki do zastosowania art. 146 § 2 Kpa., bowiem nowa decyzja wydana w sprawie mogłaby wyłącznie odpowiadać w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zmiana sposobu użytkowania części budynku nie wymaga zgody wszystkich jej współwłaścicieli. Czynność taka, jako przekraczająca zakres czynności zwykłego zarządu, wymaga jedynie uchwały współwłaścicieli nieruchomości, która to zapada większością głosów liczoną według wielkości udziałów. Nawet gdyby J. W. został właścicielem jednego z lokali w przedmiotowym budynku we wcześniejszym terminie, co pozwalałoby mu uczestniczyć w podejmowaniu uchwały dotyczącej zmiany przeznaczenia części nieruchomości wspólnej, jego głos nie mógłby przesądzić o zmianie treści uchwały, bowiem wszyscy pozostali współwłaściciele wyrazili zgodę na adaptację części strychu na cele mieszkalne. W tym stanie rzeczy nie występuje, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, brak zgody współwłaścicieli, stąd również nie było podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 września 2001r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Istota skargi sprowadza się do zakwestionowania podstaw do wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. W opinii skarżącej, decyzja organu II instancji jest sprzeczna z przepisami i ze stanem faktycznym, zaś dokonana przez ten organ ocena materiału dowodowego i ocena prawna stanu faktycznego jest wadliwa. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie zaś z jego treścią organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji. Jak wskazano wyżej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli aktu administracyjnego organu I instancji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie kasacyjne, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w środku zaskarżenia, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zarzucił organowi I instancji wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości czy nawet w części. Organ odwoławczy zawarł jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji swoją ocenę trybu podjęcia uchwały Wspólnoty Mieszkańców nieruchomości przy ul. [...] w G. Ocena ta jest niewątpliwie wadliwa i przekracza zakres kognicji organu administracji. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa Wspólnota Mieszkańców jest wspólnotą powyżej siedmiu lokali, a więc tzw. wspólnotą dużą. Stosownie do treści art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) do podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu w takiej wspólnocie potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. Z art. 23 ust 2 wynika natomiast, że uchwały takiej wspólnoty zapadają większością głosów właścicieli lokali, liczoną według wielkości udziałów. W art. 25 ustawy o własności lokali został uregulowany tryb zaskarżania uchwał wspólnoty do sądu powszechnego. Organy administracji nie są zatem uprawnione do oceny zgodności z prawem uchwał wspólnoty. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie zachodziła potrzeba przedstawienia uchwały współwłaścicieli lokali wyrażającej zgodę na zamierzoną inwestycję. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego została bowiem dołączona Uchwała Wspólnoty nr [...]. W tej sytuacji brak było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył zatem art. 138 § 2 kpa. Rozstrzygając ponownie sprawę organ odwoławczy winien rozpatrzyć odwołanie J. W. od decyzji organu pierwszej instancji uwzględniając przy tym powyższe wskazania. Wobec podjęcia zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.