II SA/Gd 423/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi K. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 10 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębach geodezyjnych [...], [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego K. W. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący K. W., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z 10 marca 2010 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w obrębach geodezyjnych J., C. Zaskarżona uchwała zapadła w następujących okolicznościach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia: Rada Gminy podjęła w dniu z 13 lutego 2008 r. uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. w obrębach geodezyjnych J. i C. W uchwale określono, że teren w granicach planu zostanie przeznaczony na park elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą. W dalszej kolejności dokonano niezbędnych uzgodnień projektu planu oraz uzyskano wymagane prawem opinie. Kontynuując, Wójt w dniu 20 listopada 2009 r. ogłosił o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Termin ten określono od 11 grudnia 2009 r. do 1 stycznia 2010 r. Określono także termin wnoszenia uwag do projektu planu - do 21 stycznia 2010 r. Po przeprowadzeniu dyskusji publicznej oraz wobec braku uwag do projektu planu, podjęto zaskarżoną uchwałę. W § 1 ust. 1 uchwały stwierdzono, że uchwalony plan zgodny jest ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., uchwalonego uchwałą z 20 grudnia 2002 r., zmienionego uchwałą nr [...] z 10 marca 2010 r. Tego samego dnia, w którym podjęto zaskarżoną uchwałę, Rada Gminy podjęła także uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. Uchwała zawierała rozstrzygnięcie uwag zgłoszonych do projektu Studium, a także stanowiła w § 3, że traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy z 20 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. Przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. Ze stanowiącej załącznik do uchwały, analizy uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego wynika między innymi, że "opracowana zmiana studium sprowadziła się przede wszystkim do wprowadzenia możliwości lokalizacji farm elektrowni wiatrowych na terenach rolnych". Z § 1 uchwały wynika, że była ona efektem podjęcia przez Radę Gminy uchwały z 30 marca 2007 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucił: a) naruszenie art. 2, 8, 21, 22, 64 Konstytucji RP poprzez odebranie niezbywalnego prawa do dysponowania nieruchomością; b) pozbawienie szansy uczestnictwa w projektowaniu i uchwalaniu planu - brak listownego lub osobistego poinformowania skarżącego w tym zakresie; c) sfałszowanie mapy geodezyjnej stanowiącej załącznik do uchwały. Odpowiadając na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Rada stwierdziła, że brak jest przesłanek do uchylenia uchwały, zaś interes prawny skarżącego nie został naruszony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270, ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z 10 marca 2010 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w obrębach geodezyjnych J., C. Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem uchwała ta podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej jako u.p.z.p. Skarżący przed wniesieniem skargi wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 17 lutego 2011r., tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę. Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rada odmówiła bowiem uwzględnienia wezwania uchwałą z dnia 31 marca 2011r., o czym zawiadomiono skarżącego pismem z dnia 5 kwietnia 2011r., doręczonym 7 kwietnia 2011r. Skarga natomiast został wniesiona w dniu 15 kwietnia 2011r., a więc przed upływem 30 dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Druga przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie". Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji. Skarżący jest są właścicielem działki oznaczonej nr [...], dla której to między innymi Rada Gminy uchwaliła przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznaczając zasady gospodarowania tą nieruchomością. Znajduje się ona na terenie oznaczonym w planie symbolem 7R. Skarżący stwierdził, że jego interes prawny wynika z prawa własności wskazanej działki, a jego naruszenie polega na pozbawieniu prawa zabudowy. Niewątpliwie skarżący, jako właściciel nieruchomości objętej opracowaniem przedmiotowego planu, ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworząca tenże plan. Ustalenia w planie dotyczące nieruchomości skarżącego, tj. przeznaczenie pod teren upraw rolnych, a zwłaszcza zakaz zabudowy kubaturowej, niezwiązanej z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych (obowiązujący zresztą w całym obszarze planu stosownie do § 6 ust. 1 pkt 1 planu), w ocenie Sądu naruszają interes prawny wynikający z przysługującego skarżącemu prawa własności, co daje mu legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Art. 3 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej zwanym studium) oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dalej zwanych planami) należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z art. 28 ust. 1 tej ustawy wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zachowanie wymogów tej procedury podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Już z unormowania art. 3 u.p.z.p. wynika, że uchwalenie studium powinno wyprzedzać uchwalenie planu. Znajduje to potwierdzenie w kolejności unormowań tych instytucji w ustawie: studium – art. 9 i nast., a plan – art. 14 i nast. u.p.z.p. Najważniejsza jest jednak wzajemna relacja studium i planu w kontekście celów jakim każda z tych instytucji ma służyć. Studium jest aktem określającym perspektywiczną politykę przestrzenną całego obszaru gminy ustala lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium nie ma charakteru normatywnego, nie stanowi prawa miejscowego i bezpośrednio nie kształtuje sytuacji prawnej obywateli i innych podmiotów oprócz organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 10 u.p.z.p. w studium uwzględnia się wiele uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stan ładu przestrzennego, stan środowiska i wymogi jego ochrony, stan dziedzictwa kulturowego i zabytków, warunków życia, ochrony zdrowia mieszkańców, potrzeby i możliwości rozwoju gminy oraz szereg innych. Po przeanalizowaniu tych uwarunkowań w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk, obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej oraz szereg innych warunków. Plan miejscowy ustala przeznaczenie terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy w oparciu o ustalenia studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego i musi być zgodny ze studium. Już samo to wskazuje, że studium powinno poprzedzać plan zagospodarowania przestrzennego. Wyraźnie wskazuje na to treść art. 14 ust. 5 u.p.z.p., który stanowi, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Nadto, zgodnie z art. 15 ust 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Wreszcie z unormowania art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały wynika, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zatem nie ulega wątpliwości, iż pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym zasady polityki przestrzennej jest uchwała w sprawie studium, tym bardziej, że jego ustalenia wiążą gminę przy ustalaniu planu miejscowego. Zdaniem Sądu wykładnia systemowa przemawia za przyjęciem takiej sekwencji zdarzeń jaka wynika kolejno z unormowania zawartego w ustawie: najpierw uchwalenie studium, a dopiero następnie uchwalenie planu miejscowego. Także wykładnia celowościowa przemawia za przyjęciem takiego stanowiska. Jak już wyżej powiedziano, studium określa zasady i wytycza kierunki zagospodarowania gminy, a plan miejscowy ma z zachowaniem tych zasad i kierunków konkretyzować zagospodarowanie terenów gminnych. Równoległego wykonywania czynności poprzedzających samo uchwalenie studium i planu miejscowego oraz podjęcia uchwał o uchwaleniu tych aktów w tym samym dniu nie można uznać za zachowanie prawidłowej realizacji przepisów ustawy. Procedura tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga dokonania określonych czynności w zgodzie z ustaloną w ustawie kolejnością, a naruszenie tej kolejności ocenić należy negatywnie. Niezachowanie tej kolejności powoduje, że projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium, a czynności takie jak wnioski, opinie i uzgodnienia oraz jego wyłożenie i wniesienie uwag zostaną wykonane także wobec takiego "ułomnego" projektu planu. Podczas takiego procesowania nie wiadomo czy ustalenia planu dostosowywane są do studium, czy studium do planu, a przecież jak już wyżej wskazano zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi (..) Organy gminy działające w tym wypadku jako prawodawca zobowiązane są do przestrzegania zasady legalizmu w trakcie stanowienia prawa. Zdaniem Sądu prace nad miejscowym planem mają sens wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane i uchwalone jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Dla poparcia takiego stanowiska wskazać można wyroki: WSA w Gliwicach z 31. 01.2011 r., sygn. akt II SA/Gl 488/10; NSA z 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1805/09; NSA z 9 lutego 20011 r., sygn. akt II OSK 2374/10; WSA w Gdańsku z 25.03.2009 r., sygn. akt II SA/Gd 205/08; WSA w Olsztynie z 31.08.2010 r., sygn. akt II SA/Ol 418/10. Wszystkie wskazane uwagi odnoszą się do sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie, gdyż mamy do czynienia z równoczesnym uchwalaniem planu miejscowego i zmiany studium, będącej de facto uchwaleniem nowego studium i uchyleniem uprzednio obowiązującego studium z 2002 r. - 30 marca 2007r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.- uchwały Rady Gminy z dnia 20 grudnia 2002 r., nr [...], - 13 lutego 2008r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w obrębach geodezyjnych J., C, - 11 grudnia 2009r. – 1 stycznia 2011r. okres wyłożenia projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, - 11 grudnia 2009r. – 10 stycznia 2011r. okres wyłożenia projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C, - 10 marca 2010r. – uchwalenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., - 10 marca 2010r. – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w obrębach geodezyjnych J., C. Z powyższego zestawienia wynika niedopuszczalna sytuacja, w której prace nad projektem planu miejscowego wykonywane były pod rządami studium z 2002 r., zaś w uchwale uchwalającej plan stwierdzono zgodność z nowym studium, uchwalonym 10 marca 2010 r., tj. na tej samej sesji, w dniu uchwalenia planu. Nie do zaakceptowania jest fikcja zgodności projektu planu i trybu jego uchwalania ze studium tylko dlatego, że studium zostało uchwalone w tym samym dniu i na tej samej sesji ale przed planem. W tym stanie rzeczy, ze względu na naruszenie całego trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego w art. 17 u.p.z.p. Sąd zwolniony jest od szczegółowego odnoszenia się do poszczególnych zarzutów skargi. Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Ponownie rozpoznając sprawę organ biorąc pod uwagę uchwałę Rada Miasta z 13 lutego 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. w obrębach geodezyjnych J. i C., powinien powtórzyć procedurę uchwalenia planu wskazaną w art. 17 u.p.z.p. od określenia w ogłoszeniu i obwieszczeniu o jakim mowa w pkt 1 tego przepisu, formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymania wykonania tej uchwały, bowiem art. 152 cytowanej ustawy nie znajduje zastosowania do aktów prawa miejscowego, które weszły w życie (ogłoszenie planu nastąpiło w Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z [...]).