II SA/Gd 423/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Wojewody z dnia 16 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej uchyla zaskarżoną decyzję. B. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z 16 maja 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy postanowienie S. Ch. z 9 listopada 2010 r. nr [...] o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej nr [...] G Ł. – W. - granica gminy Cz. W., na terenie szeregu wskazanych w decyzji działek położonych w obrębie ewidencyjnym Ł. L., gmina Cz., wszczętego na wniosek Gminy Miasta. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy: Inwestor, Gmina Cz., w dniu 30 lipca 2010 r. złożył do Starosty wniosek o wydanie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W trakcie prowadzonego postępowania B. L. zwrócił się z propozycją przejęcia za odszkodowaniem na cele realizacji drogi całej jego działki wraz z zabudowaniami. Jako uzasadnienie wniosku wskazał, że proponowany przez inwestora podział należącej do niego działki oznaczonej numerem [...] uniemożliwi korzystanie z nieruchomości, oraz, że linia podziału przebiega przez budynek mieszkalny. Starosta postanowieniem z dnia 21 października 2010 r. na wniosek inwestora zawiesił prowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie. B. L. wniósł na to postanowienie zażalenie, uzasadniając je potrzebą rozwiązania sprawy i podtrzymując swoją propozycję wykupu całej jego działki zamiast, zgodnie projektem podziału 15 m2 działki. W tej sytuacji inwestor wniósł o podjęcie postępowania, jednocześnie wycofując złożony wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Starosta postanowieniem z dnia 9 listopada 2010 r. nr [...] podjął przedmiotowe postępowanie, pouczając strony o możliwości jego zaskarżenia zażaleniem. Tego samego dnia, 9 listopada 2010 r. organ I instancji decyzją nr [...] umorzył postępowanie, z uwagi na cofnięcie przez inwestora wniosku. B. L. wniósł zażalenie na postanowienie o podjęciu postępowania, w którym wskazał, że nie kwestionuje on podjęcia postępowania. Skarżący zarzucił natomiast organowi, że nie orzekł on o wykupie całej należącej do niego działki i wskazał, że jej podział uniemożliwi mu korzystanie z jego własności. Wojewoda, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., oraz art. 11 lit. e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.), decyzją z 16 maja 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji o podjęciu zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu wskazano, organ zatwierdzający projekt nie posiada kompetencji do ingerencji w zaproponowane w projekcie budowlanym rozwiązania, jak również do zobowiązania inwestora do dokonania w nim zmian. Projekt jest wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, na zlecenie i w uzgodnieniu z inwestorem. Tak więc tylko inwestor, w sytuacji spełnienia ustawowych wymogów, ma możliwość wprowadzenia wnioskowanych przez skarżących zmian do projektu. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 11e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W odniesieniu do twierdzeń zażalenia wskazano, że ponieważ podjęto postępowanie w celu umorzenia postępowania, nie ma znaczenia jakie były rozwiązania projektowe w złożonym wniosku, gdyż z chwilą umorzenia postępowania sprawa zakończyła bieg i ewentualnie temat wydania zgody na realizację przedmiotowej inwestycji zostanie przeprowadzony na nowy wniosek, po uregulowaniu sprawy spornej działki. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji słusznie podjął zawieszone postępowanie i umorzył postępowanie w sprawie, wobec cofnięcia wniosku przez inwestora. B. L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów administracji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji oraz o rozpoznanie sprawy dotyczącej wykupu przedmiotowej działki. Skarżący podtrzymał żądanie wykupu całej należącej do niego działki wskazując, że wykup części działki czyni ją bezużyteczną. Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji powinien był zwrócić akta organowi pierwszej instancji ze wskazaniem, że nie nastąpiło rozstrzygnięcie co do wykupu działki w całości. Nie czyniąc tego organ odwoławczy usankcjonował czynności zmierzające do pozbawienia skarżącego jego majątku. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i wskazano, że inwestor wystąpił z wnioskiem o podjęcie postępowania, jednocześnie wycofując wniosek w sprawie realizacji inwestycji drogowej, zatem Starosta słusznie podjął postępowanie oraz zakończył postępowanie decyzją umarzającą z uwagi na to, iż stało się ono bezprzedmiotowe. W sytuacji gdy postępowanie w sprawie inwestycji drogowej zostało umorzone, brak jest podstaw do wykupu działki skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta w myśl art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), polega na ocenie zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Art. 101 § 3 k.p.a. stanowi bowiem, że stronie zażalenie wyłącznie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Zażalenie na postanowienie o podjęciu postępowania jest zatem niedopuszczalne. Nie zmienia tego faktu nieprawidłowe pouczenie, zawarte w postanowieniu organu pierwszej instancji, zgodnie z którym skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia zażalenie na postanowienie o podjęciu postępowania do Wojewody. Organ odwoławczy, w sytuacji wniesienia zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania winien, co do zasady, zgodnie z art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. stwierdzić postanowieniem niedopuszczalność zażalenia, a nie rozpoznawać zażalenie. Ponieważ zaskarżeniu do sądu podlegała decyzja organu II instancji, a taki akt organu, co do zasady, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), wniesienie skargi sąd uznał za dopuszczalne. W niniejszej sprawie budziło natomiast wątpliwości, czy intencją skarżącego było w istocie wniesienie zażalenia na postanowienie o podjęciu postępowania. Organ odwoławczy, winien był wyjaśnić czego dotyczy żądanie skarżącego. Organ pierwszej instancji tego samego dnia, 9 listopada 2010 r., wydał zarówno postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, jak i decyzję o tej samej, co postanowienie, sygnaturze, którą umorzył postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru podpisanego przez skarżącego wynika, że otrzymał on w jednej przesyłce zarówno postanowienie o podjęciu postępowania, jak i decyzję o jego umorzeniu. Z pisma skarżącego zatytułowanego jako zażalenie na doręczone w dniu 12 listopada 2010 r. postanowienie wywnioskować można, że jego zamiarem nie było w istocie doprowadzenie do usunięcia z obrotu prawnego postanowienia o podjęciu postępowania. Świadczy o tym uzasadnienie zażalenia, w którym skarżący wskazał, że nie kwestionuje tego, że postanowieniem z 9 listopada 2010 r. podjęto postępowanie administracyjne w sprawie, a jedynie to, że należąca do niego działka nie została wykupiona przez inwestora inwestycji drogowej. Organ jak wynika z treści wydanej decyzji miał w tym względzie wątpliwości, bowiem w uzasadnieniu decyzji poruszył w istocie nie kwestie związane z podjęciem postępowania ale kwestie związane z wnioskiem skarżącego o wykup nieruchomości oraz umorzeniem postępowania w sprawie. W takiej sytuacji organ powinien zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienie, na które rozstrzygnięcie wniósł on środek odwoławczy i dopiero po wyjaśnieniu tej niejasności i sprecyzowaniu żądania, wydać stosowne rozstrzygnięcie. Nie uczyniwszy tego, organ naruszył art. 7 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Na marginesie wyjaśnić skarżącemu należy, że umorzenie postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wywołuje ten skutek, że inwestycja ta nie będzie w ogóle realizowana. Zatem nieruchomość skarżącego nie zostanie przez organ nabyta pod drogę w jakimkolwiek rozmiarze. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę, organ winien uwzględnić zawarte w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną i wskazania odnośnie dalszego toku postępowania.