II SA/Gd 423/16

Dnia 23 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2017 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 kwietnia 2016 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odmówić E. P. dopuszczenia do udziału w tej sprawie w charakterze uczestnika postępowania. A. (dalej w skrócie jako "Spółka") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 kwietnia 2016 r., nr XVII/102/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej [..] na terenie gminy M. W piśmie z dnia 24 stycznia 2017 r. E. P. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu w charakterze uczestnika wskazując, że posiada interes prawny uprawniający ją do brania w nim udziału, znajdujący oparcie w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290; dalej jako "ustawa – Prawo budowlane"). Wyjaśniła, że zaskarżone przez Spółkę zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wpływają na możliwość realizacji inwestycji, której dotyczy decyzja Wójta Gminy z dnia 21 sierpnia 2000 r., nr [..] o pozwoleniu na budowę budynku hodowlanego dla drobiu – tuczarnia drobiu na działce nr [..] w miejscowości B. wraz z przyłączami i infrastrukturą techniczną. Adresatem tej decyzji jest wnioskodawczyni, zaś z uwagi na to, że decyzja ta nie została przeniesiona na skarżącą - tym samym wnioskodawczyni formalnie pozostaje inwestorem w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Ewentualne oddalenie skargi na zaskarżoną uchwałę może wpłynąć na jej interes prawny poprzez uniemożliwienie realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji. W piśmie z dnia 2 lutego 2017 r. Rada Gminy stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że E. P. spełnia przesłanki umożliwiające uznanie jej za uczestnika postępowania. W szczególności, zdaniem organu, naruszenia jej interesu prawnego nie można wiązać z faktem, że wnioskodawczyni jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zwrócił uwagę, że powołany przez wnioskodawczynię art. 28 ustawy – Prawo budowlane wyznacza krąg stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę i nie jest on źródłem legitymacji skargowej w świetle art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446; dalej jako "u.s.g."). Ponadto wskazał, że decyzją z dnia 13 grudnia 2016 r., nr [..] Starosta uchylił z urzędu decyzję Wójta Gminy z dnia 21 sierpnia 2000 r., nr [..] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku hodowlanego dla drobiu – tuczarnia drobiu na działce nr [..] m. B. wraz z przyłączami i infrastrukturą techniczną. Rozpoznając powyższy wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia podmiotów do toczącego się postępowania sądowego stanowi art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej jako "p.p.s.a."). W myśl § 2 ww. przepisu, udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle tej regulacji dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 704/15 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpatrując zatem kwestię dopuszczenia danego podmiotu do udziału w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy mieć na uwadze, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje nie w trybie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.; w skrócie jako "k.p.a."), lecz w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego w procedurze określonej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Procedura planistyczna jest zatem odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym nie znajdą do niej zastosowania przepisy tej ustawy. Należy także dodać, że w ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca w sposób szczególny uregulował podstawy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym i krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu sądowym wszczętym na podstawie takiej skargi. Zaskarżenie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbywa się na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Według tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest jedynie podmiot, którego interes prawny (lub uprawnienie) został naruszony określoną uchwałą, a skarga poprzedzona została wezwaniem rady do usunięcia naruszenia prawa. Tak więc - w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.), w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie - uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały i podniesionych w tym zakresie w skardze zarzutów. Przepis art. 101 u.s.g. nie daje zatem podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym pomiotu innego, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego, nawet gdy podmiot ten uważa, że wynik postępowania dotyczyć będzie jego interesu prawnego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że tylko skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały, może być (oprócz organu) stroną postępowania w tej sprawie sądowej. Natomiast naruszenie interesu prawnego podmiotów innych, niż skarżący, może być przedmiotem oceny sądu jedynie w odrębnym postępowaniu sądowym, po spełnieniu warunków formalnych przez te podmioty i wystąpieniu przez nie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. z własną skargą na daną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2012 r., sygn. akt II OZ 903/12; z 2 września 2011 r., sygn. akt II OZ 735/11; z 27 lipca 2016 r., sygn. akt II OZ 753/16 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem osoba, która - tak jak wnioskodawczyni - powołuje się w postępowaniu sądowym na swój interes prawny i jego ewentualne naruszenie, winna skorzystać z przewidzianej w art. 101 u.s.g. drogi ochrony swojego interesu prawnego naruszonego według niej uchwałą z zakresu administracji publicznej. Podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego w tym trybie, nie może bowiem skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą innego podmiotu. W konsekwencji, dla niniejszego rozstrzygnięcia bez znaczenia są powołane we wniosku okoliczności i przepisy prawa, z których wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 lutego 20167 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OZ 71/17 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zasadnie zatem podkreślił, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. "nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę gminy innego pomiotu niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OZ 366/16; z dnia 21 grudnia 2015 r. sygn. akt II OZ 1233/15; z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II OZ 1000/15; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z konstrukcji przywołanego przepisu wynika wszak, że przymiot strony (oprócz organu) w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego, ma wyłącznie skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały." Mając na uwadze, że istota niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego ze skargi A. wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyklucza udział w nim innych podmiotów poza skarżącą i organem, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. a contrario, orzekł jak w sentencji postanowienia.