II SA/Gd 424/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody z dnia 18 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga J. D. na decyzję Wojewody z dnia 18 maja 2017 r. wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W piśmie z dnia 6 listopada 1992 r. L. D. wystąpiła do Zarządu Miasta o rozważenie możliwości nabycia przez Gminę nieruchomości stanowiących działki nr [..]-[..], k.m. [..]. W odpowiedzi poinformowano, że działka nr [..] wchodzi w skład terenów osiedla mieszkaniowego A., która to winna wykupić działkę od właścicielki, natomiast w świetle obowiązujących przepisów Gmina Miasta nie ma obowiązku nabywania gruntów dla innych podmiotów prawnych. Aktem notarialnym z dnia 19 maja 1994 r. L. D. sprzedała A. nieruchomość stanowiącą działkę nr [..]. W treści tego aktu wskazano, że sprzedaż nastąpiła w trybie art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z przeznaczeniem pod rozbudowę osiedla mieszkaniowego. Działka ta została następnie podzielona na działki o numerach [..] i [..]. W dniu 29 listopada 2011 r. L. D. wystąpiła o zwrot nieruchomości, w tym działki nr [..] o powierzchni 274 m2. Decyzją z dnia 7 grudnia 2012 r. Prezydent miasta odmówił zwrotu tej działki stanowiącej własność A., a także działki nr [..] o pow. 1154 m2 stanowiącej własność osób fizycznych. Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania L. D., Wojewoda uchylił tę decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając prowadzenie odrębnych postępowań do poszczególnych nieruchomości. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta odmówił zwrotu nieruchomości położnej przy ul. Ż. w G.stanowiącej działkę nr [..] o powierzchni 274 m2, stanowiącej własność A. Decyzja ta została również uchylona przez Wojewodę po wniesieniu odwołania przez L. D. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji w pierwszej kolejności powinien wykluczyć negatywną przesłankę z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a dopiero następnie badać przesłanki zwrotu z art. 137. Zwrócił przy tym uwagę na konieczność dokonania analizy dokumentów wskazanych w akcie notarialnym celem ustalenia sytuacji formalnoprawnej przedsiębiorstwa A. na dzień sprzedaży. L.D. zmarła w dniu 9 lutego 2016 r. a spadek po niej nabył skarżący J. D. W toku kolejnego postępowania Prezydent Miasta ustalił, że działka nr [..] z dniem 9 listopada 2015 r. otrzymała numer [..] obr. ([..]. Jej właścicielem wpisanym w księdze wieczystej jest spółka A. Organ przeanalizował szczegółowo przepisy dotyczące tego przedsiębiorstwa od 1926 roku od chwili obecnej. Wskazał przy tym na fakt, że zasada jednolitej własności państwowej, w myśl której przedsiębiorstwa państwowe będące osobami prawnymi sprawowały jedynie zarząd nad mieniem Skarbu Państwa, obowiązywała w polskim porządku prawnym do 1 lutego 1989 r. W dacie zawierania przez L. D. umowy sprzedaży A. stanowiła odrębną od Skarbu Państwa jednostkę organizacyjną, wobec czego nie można zastosować art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mimo że w treści aktu powołano art. art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarb Państwa nie był więc stroną tej umowy. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwe jest natomiast żądanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji decyzją z dnia 15 marca 2017 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Prezydent Miasta wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, uznając je za bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 18 maja 2017 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 15 marca 2017 r. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że kluczowym zagadnieniem w sprawie było ustalenie czy nabycie nieruchomości nastąpiło na rzecz przedsiębiorstwa, czy też w imieniu Skarbu Państwa. Wojewoda wyjaśnił, że do dnia 31 stycznia 1989 r. właścicielem nabywanej przez przedsiębiorco państwowe nieruchomości był Skarb Państwa. Z chwilą wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny zniesiona została zasada jednolitej własności państwowej. Skutkiem tego przedsiębiorstwa państwowe uzyskały zdolność prawną w zakresie nabywania składników majątkowych na własność. Wojewoda wskazał przy tym na art. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość nie stała się własnością ani Skarbu Państwa, ani też gminy, a więc nie można mówić o jej wywłaszczeniu, a w konsekwencji nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiące podstawę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W związku z tym Wojewoda uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe, jako że brak było podstawy prawnej od orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji podnosząc, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem: art. 138 § 2 k.p.a. – poprzez uchylenie się od jego zastosowania, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy nakazywał organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez błędne jego zastosowanie, z całkowitym pominięciem sytuacji określonej przepisem art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 18 maja 2017 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 15 marca 2017 r., są zgodne z prawem. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie prowadzone na wniosek skarżącego o zwrot za zbytej przez jego poprzednika prawnego aktem notarialnym z 1984 roku nieruchomości, stanowiącej obecnie działkę numer [..] obr. [..] o powierzchni 274 m2 było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 r., str. 491). Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, Lex nr 82196). Przy czym, bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt. VIII SA/Wa 537/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że brak jest podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, jako że nie została ona nabyta przez Skarb Państwa od poprzednika prawnego skarżącego. Nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło bowiem na rzecz odrębnego od Skarbu Państwa pomiotu - państwowej osoby prawnej – A., objętego w tamtym czasie regulacją ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 26, poz. 138). Zgodnie z treścią art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), dalej powoływanej jako u.g.n., przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości (rozdział 6 dział III ustawy) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dalej jako u.g.g.w.n. Przepis ten odsyła więc jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów normujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Przepis art. 11 ust.2 u.g.g.w.n. przewidywał tworzenie zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń, na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 50 ust.1 u.g.g.w.n. wywłaszczenie nieruchomości mogło nastąpić tylko na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy. Stosownie do treści art. 49 ust. 1 u.g.g.w.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić z urzędu lub na wniosek zarządu gminy tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Z kolei z zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 u.g.g.w.n. przepisy niniejszego rozdziału stosuje się, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie lub odjęcie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy, a nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało poprzedzić przeprowadzeniem rokowań z właścicielem nieruchomości o jej nabycie w drodze umowy(art. 46 ust. 3 u.g.g.w.n.). W art. 46 ust. 2 u.g.g.w.n. wymienione były natomiast cele publiczne. Zatem umowa cywilnoprawna zawierana przez Skarb Państwa w trybie wskazanych przepisów była formą nabycia nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy pamiętać, że do dnia 1 lutego 1989 r. przedsiębiorstwa państwowe nie mogły nabywać we własnym imieniu i na swoją rzecz własności nieruchomości, z uwagi na obowiązującą zasadę jednolitej własności państwowej, którą wyrażał art. 128 K.c. stanowiący w ust. 1, że: "Socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu." Sformułowana w tym przepisie zasada oznaczała, że wyłącznie Państwo mogło być właścicielem mienia państwowego, do którego zachowywało pełnię uprawnień właścicielskich. Natomiast państwowe osoby prawne wykonywały w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej (ust. 2). Zatem Państwo zachowywało uprawnienia właścicielskie także do mienia znajdującego się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego i w tym wyrażała się zasada jednolitej własności państwowej. Przepis art. 128 K.C. został zmieniony ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny, która weszła w życie 1 lutego 1989 r. (Dz.U. nr 3, poz. 11), i otrzymał brzmienie: "Własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym". Wyjaśnić przy tym należy, że nawet ta zmiana art. 128 K.c. nie przesądziła, że z dniem 1 lutego 1989 r. osoby prawne stały się właścicielem zarządzanego przez nie mienia państwowego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990 r., III AZP 13/90, publ. Lex nr 685909). Dopiero bowiem uregulowanie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) przesądziło jednoznacznie, że z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe osoby prawne uzyskały prawo użytkowania wieczystego gruntów będących w ich dotychczasowym zarządzie oraz własność budynków i urządzeń wzniesionych na tych gruntach. Okoliczności przesądzają o odrębności przedsiębiorstwa państwowego od Skarbu Państwa od dnia 5 grudnia 1990 r. Wreszcie, co najistotniejsze w niniejszej sprawie, art. 3 przywołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przesądził, że nieruchomości nabyte przez państwowe osoby prawne po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 3, poz. 11) stanowią od chwili nabycia własność tych osób. Stąd też nie ulega wątpliwości, że od dnia 5 grudnia 1990 r. państwowe osoby prawne nabywały nieruchomości wyłącznie na swoją rzecz. Wskazać w tym miejscu również należy, że zgodnie z treścią art. 17 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe": PKP występuje w obrocie we własnym imieniu i na własny rachunek, A. odpowiada za swoje zobowiązania, A. nie odpowiada za zobowiązania Skarbu Państwa ani innych osób prawnych, Skarb Państwa nie odpowiada za zobowiązania A. Reasumując, wbrew zarzutom skargi, w toku postępowania przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Rozpoznając sprawę, organy obu instancji dokonały prawidłowych i jednoznacznych ustaleń faktycznych, które znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Orzekające organy procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zaś nie doszło do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, nie było możliwe rozpatrywanie złożonego w sprawie wniosku o zwrot tejże nieruchomości. To zaś uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał wniesioną skargę za niezasadną i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) orzekł o jej oddaleniu.