II SA/Gd 425/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.), Protokolant Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 sprawy ze skargi S. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę u z a s a d n i e n i e. Pismem z dnia 7 listopada 2003r. S. M. wniósł zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. w rejonie ulic N., B. i P. w mieście G., dotyczący działek nr, nr [...], [...], ...], [...], [...] i [...] przy ul. Z. Skarżący zarzucił, że ustalenia planistyczne naruszają jego prawo do dysponowania terenem będącym jego własnością. Zamierzał na tym terenie zbudować budynki mieszkalne dla swoich córek, a pozostałą część nieruchomości przeznaczyć na budowę zespołu rekreacyjno-pensjonatowego wraz z obiektami i urządzeniami do obsługi jachtów (pomost z przystanią jachtową). Przyjęte w projekcie planu przeznaczenie terenu pod zieleń wykluczają realizację przez skarżącego jego planów. Rada Miasta uchwałą z dnia 29 kwietnia 2004r. uchwałą nr [...] odrzuciła zarzut. W uzasadnieniu uchwały wskazano co następuje: W projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. G. w rejonie ulic N., B. i P. w mieście G. przedmiotowy teren, oznaczony symbolem [...], przeznaczony został na zieleń krajobrazowo-ekologiczną: międzywale. Cały obszar położony pomiędzy korytem rzeki M. W. a wałem przeciwpowodziowym w świetle art.82 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo Wodne (DZ.U. z 2001r. nr 115, poz. 1229) jest obszarem narażonym na bezpośrednie niebezpieczeństwo powodzi. W stosunku do całego terenu obowiązują zakazy, wynikające z art.83 Prawa Wodnego, w tym także zakaz wznoszenia obiektów budowlanych. Wynika to wprost z przywołanych przepisów prawa, jak też z oceny Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, wyrażonej w piśmie z dnia 26.02.2002r. znak [...]. Nadto należało także wziąć pod uwagę uwarunkowania przyrodnicze tego terenu, gdyż cały ten obszar znajduje się w przestrzeni starorzecza, w którym mogą występować powodzie zarówno od strony lądu, jak też od wód morskich (wezbranie wewnętrznych wód morskich w wyniku silnych wiatrów wiejących od strony morza tzw. "cofki"). W tym rejonie w wyniku powodziowego spiętrzenia wody W. doszło do katastrofalnego zalania tych terenów wodą, a następnie pod ogromnym naporem spiętrzonych wód W. utworzyła nowe ujście do wód morskich, przerywając przy tym potężną wydmę czołową. W ten sposób powstało ujście – W. Ś. Powstała też Wyspa S. W tej sytuacji projekt planu musiał te uwarunkowania uwzględnić. Dlatego przewidziano strefę 64, przeznaczoną na zieleń krajobrazowo-ekologiczną, w której zgodnie z definicją zawartą w §2 projektu uchwały, mogą znajdować się np.: zbiorniki wodne (za wyjątkiem retencyjnych), drobne cieki wraz z zielenią przywodną, międzywala, tereny podmokłe, żarnowczyska, zieleń na skarpach, naturalne zadrzewienia i zakrzewienia;- czyli te elementy zagospodarowania i użytkowania terenu nie stojące w sprzeczności z prawem wodnym na obszarach bezpośrednio zagrożonych powodzią. Art.84 ust.1. prawa wodnego obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi nakazuje uwzględniać przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta G. przyjęte uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...]., nie przewiduje na przedmiotowym terenie zabudowy mieszkaniowej. Zatem proponowana zabudowa nie byłaby spójna z polityką gminy określoną w Studium, czego wymaga ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 18 ust.2 pkt 2a). Wyrażony w piśmie zamiar budowy na działce nr [...] pomostu wraz z przystanią jachtową tylko częściowo może być zrealizowany na działce lądowej, gdyż zamierzenie takie musi wychodzić na teren akwenu M. W., a to jest to obszar położony poza granicami projektu planu - na obszarze wewnętrznych wód morskich podlegającym administracyjnie dyrektorowi Urzędu Morskiego w G. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, a także wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Rada Miasta rozpatrując zarzut uwzględniła okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym wymienione w powołanym przepisie, w szczególności wzięła pod uwagę okoliczność, iż projekt planu na terenie będącym własnością wnoszącego zarzut uwzględnia wymagania wynikające z przepisów szczególnych wymienionych wyżej, zwłaszcza ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo Wodne (Dz.U. z 2001r. nr 115, poz. 1229). Zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw należy m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalając przeznaczenie terenu w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, gmina nie narusza konstytucyjnie chronionego prawa własności. Rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu do projektu m.p.z.p. nawet, gdy zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, w przypadku, gdy dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W takiej sytuacji rada gminy działa w ramach przysługującego jej uznania. W niniejszej sprawie Rada Miasta nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, granice uznania administracyjnego nie zostały przekroczone. W skardze S. M. wniósł o uchylenie uchwały Rada Miasta z dnia 29 kwietnia 2004r. nr [...] odrzucającej zarzut wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. w rejonie ulic N., B. i P. w mieście G., dotyczący działek nr, nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. Z. , jako naruszającej jego interes prawny, w sposób zasadniczy ograniczając mu możliwość korzystania ze swojej własności, wykluczającej realizację jego zamierzeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zbieżną z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dokonywana jest przez Sąd w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy administracji. Dlatego Sąd rozpoznaje niniejszą sprawę w oparciu o przepisy nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.), zastąpionej ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ), która obowiązuje od 11 lipca 2003r. Skarga nie jest zasadna. Rozpoznając skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze, iż w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. nr 15 z 1999 r., poz. 139) zamieszczono jedynie unormowanie dopuszczające możliwość wniesienia skargi do Naczelnego Sadu Administracyjnego na taką uchwałę (art. 24 ust. 4 tej ustawy). Brak było natomiast w tej ustawie przepisów, które wskazywałyby kryteria kontroli zaskarżonej w tym trybie uchwały rady gminy. Mając jednak na uwadze treść art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który z racji umieszczenia w ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych posiada charakter ogólnego unormowania, stwierdzić można, że również w tym przypadku sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oceniając zgodność uchwały o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem należy mieć na uwadze cel instytucji zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi o tym art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa ta określała zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań, a także określa zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach. Z kolei według art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Już z zestawienia tych dwóch przepisów wynika, że możliwość wniesienia zarzutu miała służyć rozwiązywaniu konfliktów, pojawiających się w trakcie określania przeznaczania terenów i zasad ich zagospodarowania. Planowanie przestrzenne musi powodować konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości (użytkowników wieczystych) leży nie skrępowane korzystanie z nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podstawą planowania przestrzennego jest zrównoważony rozwój. Z kolei w art. 1 ust. 2 tej ustawy przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględniane w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego pierwszeństwa interesu publicznego przed prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Gmina, do której w zasadzie należy wyłączna kompetencja ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), siłą rzeczy w pierwszej kolejności dbać będzie o zaspokojenie potrzeb zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów. Zatem możliwość wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma służyć temu, aby podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Racje te, organy gminy (zarząd, rada gminy), którym ustawa nadaje określone kompetencje, winny wziąć pod rozwagę. Przede wszystkim zaś rada gminy winna rozważyć naruszenie interesu prawnego lub prawa osoby zgłaszającej zarzut. Czyniąc to winna mieć przede wszystkim na uwadze okoliczności, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz to, aby rozwój był zrównoważony, przez co należy rozumieć rozwój, który ma na względzie wszystkie aspekty życia człowieka. Rozpoznając zarzuty właściwy organ gminy powinien skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania. Zatem uzasadnienie faktyczne i prawne uchwały o odrzuceniu zarzutów powinno wskazywać przesłanki dokonanego przez radę gminy wyboru przyjętego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązania Zdaniem Sądu administracyjnego uzasadnienie przedmiotowej uchwały spełnia w/w wymogi. Organ wskazał dlaczego interes publiczny przedłożył nad interes skarżącego, a swoje stanowisko poparł szczegółową argumentacją. Uznał zasadnie, że ze względu na uwarunkowania przyrodnicze i bezpośrednie zagrożenie powodzią na przedmiotowy teren nie mógł zostać przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe bądź pensjonatowe, a także przystań jachtową. Stanowisko swoje organ poparł trafnie powołując się na przepisy unormowań szczególnych, przede wszystkim prawa wodnego. W opisanych wyżej okolicznościach zdaniem sądu Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła obowiązującego prawa, działała w ramach jej ustawowych kompetencji, a swoje stanowisko dostatecznie uzasadniła w racjonalny sposób. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa. W tej sytuacji należało na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 9 Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalić skargę.