II SA/Gd 425/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Skarżący "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w T. wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2010r. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Ww. decyzją z dnia 31 marca 2010r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia 12 września 2008r. orzekającą o braku podstaw prawnych do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych przez "B" S.A. w T. – robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu o grubości 15 cm na podsypce żwirowej do stanu zgodnego z prawem. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że na wniosek Spółki z o. o. "A" w T. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie budowy drogi na terenie działki nr [...] położonej przy ul. G. w T. Podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2007r. organ I instancji ustalił, że na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] w T., której użytkownikiem wieczystym jest skarżący oraz "B" sp. z o. o. utwardzono teren poprzez wylanie betonu B-7,5m na grubość 10-15 cm o wym. 69,3x6,05m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 w zw. z art. 50 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując na uchybienia proceduralne i potrzebę dodatkowego wyjaśnienia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, po przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadków, organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa działka została utwardzona samowolnie w grudniu 2006r., tj. przed dokonanym w Starostwie Powiatowym w T. zgłoszeniem zamiaru budowy. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2008r. w oparciu o art. 81c ust. Prawa budowlanego na Spółkę "B" jako inwestora nałożono obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanego utwardzenia. Ocena taka została przedłożona. Organ I instancji uwzględniając ocenę techniczną wydał decyzję z dnia 12 września 2008r. o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w sprawie wykonanych robót budowlanych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka z o.o. "A", kwestionując ustalenie organu I instancji, że inwestor utwardził teren, gdyż zdaniem odwołującej wybudowano drogę wewnętrzną. Zaskarżoną decyzją z dnia 31 marca 2010r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności ustalił, że z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że użytkownikiem wieczystym działki nr [...] w T. jest "B" S. A. w T. Dokonała ona samowolnie utwardzenia terenu o wym. 6,05mx69,30m betonem B-7,5m o grubości 15cm na podsypce żwirowej o grubości 10-15cm pod koniec 2006r. Ww. działka znajduje się na granicy z działkami nr [...] i [...] stanowiącymi własność skarżącej Spółki. Z wypisu z ewidencji gruntu wynika, że działka nr [...] o pow. 2.2861ha oznaczona jest jako "ba" stanowiąc działkę budowlaną- gdyby teren ten stanowił drogę, oznaczono by go symbolem "dr". Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 zgłoszenia. W przedmiotowej sprawie ustalono, że roboty budowlane polegające na utwardzaniu terenu zostały wykonane przed ich zgłoszeniem, a zatem samowolnie. Samowolne wykonanie tych robót uzasadniało przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 właściwy organ wstrzymuje roboty budowlane prowadzone bez wymaganego zgłoszenia. W sytuacji, gdy roboty zostały już wykonane, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, z mocy art. 51 ust. 7 w odniesieniu do tych robót właściwe jest wydanie stosownego rozstrzygnięcia decyzją administracyjną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych lub rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nakładającą wykonanie określonych robót budowlanych lub czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji wskazał, że obowiązkiem organu nadzoru jest w pierwszej kolejności nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Natomiast wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 nakaz zaniechania dalszych robót bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz winien być orzekany wyłącznie gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powołując się na ocenę techniczną opracowaną przez uprawnionego J. L. organ wskazał, że wynika z niej, iż utwardzenie terenu zostało wykonane zgodnie z technologią robót i spełnia wymagane warunki. Dotyczy to zarówno konstrukcji nawierzchni, jak też warstwy odsączającej. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego błędnego zakwalifikowania robót jako utwardzenia terenu, zamiast przebudowy drogi wewnętrznej organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych przez określenie "droga należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno- użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym". Ponadto wskazano, że w myśl ww. ustawy drogą publiczną jest droga zaliczana do jednej z kategorii dróg: krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie. Zgodnie z art. 8. 1 ww. ustawy drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi. Powołując się na powyższe ustalenia oraz na tę okoliczność, że działka nr [...] stanowi działkę budowlaną będącą własnością Spółki organ odwoławczy ustalił, że brak jest podstaw do uznania wykonanego utwardzenia terenu za wykonanie drogi. W konsekwencji organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że wykonane przez S.A. "B" roboty budowlane polegały na utwardzeniu terenu działki. Organ II instancji podzielił również stanowisko, że w świetle powyższego oraz przy uwzględnieniu "Oceny technicznej" utwardzenia terenu działki nr [...], brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutu odwołania podważającego kwalifikację robót budowlanych organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przebudowa dróg wymaga również zgłoszenia. W przypadku samowolnej realizacji robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu, jak i przebudowy drogi organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Natomiast zarzut dot. blokowania przejazdu (drogi wewnątrzzakładowej) nie może być uwzględniony, gdyż kwestia służebności gruntowej przejazdu nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego- nie jest to element komunikacji drogowej i może być rozstrzygana w drodze powództwa cywilnego. "A" Spółka z o.o. w T. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając jej: 1. błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że S.A. "B" wykonała na terenie działki nr [...] położonej w T., przy ul. G. roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu, 2. naruszenie prawa materialnego –art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że roboty wykonane przez ww. Spółkę nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, 3. naruszenie prawa materialnego- art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez nienałożenie na Spółkę "B" obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót utwardzenia terenu o grubości 15cm na podsypce żwirowej grubości 10-15cm, o wymiarach 6,05x69,30m, do stanu zgodnego z prawem. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i umorzenie postępowania lub o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając zarzut błędnej oceny stanu faktycznego w zakresie charakteru wykonanych przez S.A. "B" robót budowlanych skarżący podniósł, że zamiarem Spółki było wykonanie drogi wewnętrznej na terenie działki nr [...] i prace wykonywane przez tę Spółkę polegały właśnie na wybudowaniu takiej drogi, a nie na utwardzeniu terenu. Powyższe wynika z materiału dowodowego sprawy, zwłaszcza z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej. Skarżący podkreślił, że sporny teren pełni funkcję dojazdową dla wszystkich podmiotów mających siedzibę w sąsiedztwie Spółki "B". Potwierdzeniem tego jest także ustanowienie służebności gruntowej przechodu i przejazdu polegającej na prawie korzystania z biegnącej tamtędy drogi wewnątrzzakładowej. Twierdzenie, że doszło wyłącznie do utwardzenia terenu ma służyć odparciu zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej- okoliczność, iż wykonane roboty budowlane faktycznie stanowią utwardzenie terenu nie oznacza, że teren ten nie spełnia roli drogi. Podstawowym kryterium, które należy wziąć pod uwagę jest bowiem kryterium funkcjonalne, a więc rzeczywisty sposób wykorzystania terenu. Skarżący zarzucił, że argumenty organu na rzecz wykonania jedynie utwardzenia terenu są nietrafne. Bez znaczenia dla kwalifikacji robót pozostaje oznaczenie działki w ewidencji gruntów symbolem "ba" (działka budowlana) zamiast symbolem "dr" (droga). Sp. "B" wykonała prace w wyniku, których teren działki uzyskał funkcję komunikacyjną, a stanowisko organu jest sprzeczne w tym zakresie, gdyż przyznał on, iż teren działki nr [...] może pełnić taką funkcję. Niezasadne jest też twierdzenie organu, zgodnie z którym działka nie mieści się w definicji drogi (drogi wewnętrznej) wynikającej z art. 8 ustawy o drogach publicznych, albowiem nie jest zlokalizowana w pasie drogowym. Organ nie odniósł się do definicji pasa drogowego i nie wyjaśnił dlaczego teren działki [...] nie może stanowić takiego pasa. Skarżący przytoczył treść art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i wskazał, że należy dokonywać przede wszystkim wykładni funkcjonalnej przytoczonej definicji pasa drogowego, uwzględniającej podstawową funkcję każdej drogi - publicznej, jak i wewnętrznej. Droga służy do poruszania się w celu przemieszczania. Chodzi zatem o taki wydzielony obszar, na którym możliwy jest ruch określonych pojazdów lub osób. Pas drogowy jest obecnie rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni. Powołując się na powyższe skarżący wskazał, że teren spornej działki niewątpliwie leży w pasie drogowym wyznaczonym granicami tej działki, spełnia rolę drogi dojazdowej do obiektów znajdujących się w sąsiedztwie tej działki. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podał, że swoje stanowisko przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które podtrzymuje. W piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2010r. uczestnik postępowania "B" S.A. w T. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc w szczególności, że skarżący pozostaje w błędnym przekonaniu, że intencją uczestnika było wykonanie drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a nie wykonanie utwardzenia terenu. Oczekiwania skarżącego, iż uczestnik wykona drogę odpowiadającą standardom drogi wewnętrznej i umożliwi poruszanie się po niej pojazdów o ciężarze 40 ton, nie znajduje podstaw prawnych. Uczestnika przedstawił również argumentację, że tego rodzaju żądania domagania się wykonania drogi, w sytuacji gdy nie było to zamiarem uczestnika nie mogą być przedmiotem regulacji prawa administracyjnego. Zastosowany przez organy administracji przepis art. 51 Prawa budowlanego nie może służyć dochodzeniu roszczeń cywilnych (o wykonywanie /korzystanie ze służebności). Uczestnik podniósł także, że skarżący nie ma interesu prawnego we wnoszeniu przedmiotowej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola, ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga, jako niezasadna, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przy rozpoznawaniu sprawy organy administracji nie naruszyły prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do powołanego przepisu art. 134§ 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. rozstrzyga w granicach danej sprawy. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podjętą na podstawie art.51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) - zw. dalej ustawą- orzekającą o braku podstaw do nakazania S.A. "B" wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia terenu z grubości 15cm na podsypce żwirowej grubości 10-15cm, o wymiarach 6,05mx 69,30 na terenie działki nr [...] położonej w T. Przedmiotem kontroli Sądu może być więc tylko ta decyzja. Wbrew zarzutom skargi w rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego nakładającymi na nie obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 §1 kpa). Zgodnie z art. 75 § 1 kpa dopuściły też jako dowody wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Powyższe umożliwiło prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W tym miejscu wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut uczestnika, że skarżący nie ma interesu prawnego we wnoszeniu skargi. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Sąd uznał, że skarżący mógł być stroną prowadzonego postępowania i powoływać się na swój interes prawny, albowiem do nieruchomości objętej przedmiotową sprawą przysługuje mu prawo rzeczowe w postaci służebności, czyli prawo należące do kategorii praw bezwzględnych wywierających skutek względem wszystkich innych podmiotów. Powyższe oznacza, że Sąd winien rozpatrzeć skargę wniesioną przez skarżącego od ww. decyzji organu nadzoru budowlanego. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy wynika, że na terenie przedmiotowej działki nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym S.A. "B" wyburzono i rozebrano istniejące budynki, a następnie w grudniu 2006r. wykonano utwardzenie terenu działki betonem B-7,5, o grubości 15 cm na podsypce żwirowej grubości 10-15cm, o wymiarach 6,05mx69,30m przy granicy z działkami nr [...] i [...], których użytkownikiem wieczystym jest "A" Sp. z o.o. w T. Teren ten miał służyć jako dojazd m.in. do siedziby skarżącego. Prace polegające na utwardzeniu wykonane zostały samowolnie, tzn. bez wymaganego przepisami ustawy zgłoszenia. Załączone do akt zgłoszenie z dnia 27 grudnia 2006r, obejmujące wykonanie przebudowy drogi wewnątrzzakładowej oraz utwardzenie powierzchni gruntu obejmujące przebudowę drogi wewnątrzzakładowej wraz z odtworzeniem i utwardzeniem nawierzchni gruntu na terenach po pracach wyburzeniowych budynków należących do zgłaszającego, zostało dokonane już po wykonaniu robót budowlanych. W ocenie technicznej rzeczoznawca J. L. na podstawie przeprowadzonej na terenie działki nr [...] wizji lokalnej stwierdził płaszczyznę betonu o średniej szerokości około 6mb i długości około 70 mb. Nadto ustalił, że nawierzchnia jest w dobrym stanie technicznym z nielicznymi ubytkami i zapadnięciami. Uszkodzenia dotyczą na powyższym zakresie ok. 5% całości nawierzchni. Uszkodzenia polegają na miejscowych spękaniach powierzchni betonowej i miejscowych zapadnięciach. Pobocze gruntowe po obu stronach na szerokości ok. 1mb. Rzeczoznawca sprawdził również prawidłowość wykonania konstrukcji utwardzonej poprzez wykonanie trzech odwiertów próbnych (zgodnie z opisem). We wnioskach rzeczoznawca ustalił, że według przedstawionej dokumentacji technicznej utwardzenie terenu zostało wykonane zgodnie z przedstawioną technologią robót i spełnia warunki wymagane od tego utwardzenia, tj. ma konstrukcję nawierzchni zgodną z założeniami i warstwę odsączającą również zgodną z założeniami. Nadto wskazał, że jeżeli chodzi o nośność utwardzonej drogi to niespełnia ona warunków jakie powinna spełniać nawierzchnia dla ruchu pojazdów o masie 40 ton. (protokół z wizji lokalnej z dnia 12 stycznia 2007r. wraz ze zdjęciami, zgłoszenie budowy z dnia 27 grudnia 2006r., zeznania świadków A. M., D. B., Z. B., W. C., Ocena techniczna, pismo rzeczoznawcy z dnia 19 stycznia 2010r.). Mając na uwadze przeprowadzone postępowanie dowodowe organy administracji prawidłowo ustaliły, że w rozpoznawanej sprawie doszło do samowolnego wykonania utwardzenia drogi na terenie działki nr [...], a nie drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, co wyklucza rozważania dotyczące wykonania robót w pasie drogowym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. Przepis art. 29 określa rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zatem ustawa przyjęła generalną zasadę, iż roboty budowlane mogą być rozpoczęte po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Ustawodawca dopuścił jednak możliwość odstąpienia od tej zasady w odniesieniu do robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę, a wymagających jedynie zgłoszenia. W zakresie, którego dotyczy przedmiotowa sprawa pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzanie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, jak również przebudowa dróg (art. 29 ust. 2 pkt 5 i pkt 12). Ww. roboty budowlane zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 ustawy podlegają natomiast zgłoszeniu właściwemu organowi. Zatem w rozpoznawanej sprawie winny mieć zastosowanie aktualnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego regulujące tryb postępowania w przypadku samowolnie wykonanych robót innych niż określone w art. 48 ustawy (art. 48 dotyczy obiektów budowlanych lub ich części, tj. budynków stanowiących całość techniczno-użytkową budowli i obiektów małej architektury). Zgodnie z przepisem art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, organ w drodze decyzji: 1/ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego/ art. 51 ust. 1 pkt 1/ albo 2/ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania /art. 51 ust. 1 pkt 2/ albo 3/ w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę—nakłada, określając termin wykonania obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby- wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian / art. 51 ust. 1 pkt 3/. Postępowanie prowadzone w oparciu o powoływany przepis art. 51 wraz z regulacjami przyjętymi w art. 50 prowadzi do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie organy administracji ustaliły, że opisane wyżej roboty zostały wykonane mimo, że nie nastąpiło ich zgłoszenie oraz, że są to roboty inne niż te, których dotyczy art. 48 Prawa budowlanego. Odnosząc się do trybu postępowania zawartego w przepisie art. 51 ustawy wskazać należy, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 dotyczy robót budowlanych, których nie można zalegalizować, np.: gdy okaże się że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć. Wówczas organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Natomiast w przypadku, gdy okaże się, iż możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, to wówczas organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2) Nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli organ uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają prawu, w tym przepisom techniczno- budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót tak, aby doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji organ ustala, czy pomimo braku zgłoszenia lub pozwolenia na budowę roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi, gdyż w takim postępowaniu organ może nakazać wykonanie takich obowiązków, w jakim wykonane roboty uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym. Natomiast wówczas, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją odmawiającą nałożenia obowiązków określonych w art. 51 Prawa budowlanego. Taki stan faktyczny zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Decyzja o braku podstaw do rozstrzygania w trybie przepisów art. 51 ustawy oznacza, że uwzględniając ustalony stan faktyczny, rodzaj i stan techniczny robót budowlanych wykonanych bez zgłoszenia, organ uznał, że nakładanie obowiązków decyzją administracyjną w trybie cyt. przepisu jest zbędne, gdyż roboty nie podlegają rozbiórce, nie zawierają nieusuwalnych wad i wykonane zostały zgodnie z prawem w zakresie ich stanu technicznego. Powyższe oznacza, że organ II instancji uznał, iż wykonanie utwardzenia było wprawdzie samowolą budowlaną lecz ostatecznie wykonane roboty nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo zastosował art. 51 i 50 ustawy. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie określone w ww. przepisach dotyczy ustalenia czy roboty zostały wykonane zgodnie z prawem w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (czy organ może wydać w sprawie decyzję administracyjną, np. o nałożeniu obowiązków), a więc dotyczy doprowadzenia do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych w zakresie wymagań wynikających z prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Podkreślić należy, że już w swoim zgłoszeniu S.A. "B" zgłaszała jedynie zamiar utwardzenia drogi i opisanej w zgłoszeniu przebudowy - te roboty podlegają zgłoszeniu do właściwego organu. Spółka ta nie wykonała, wbrew zarzutom skargi, drogi wewnętrznej, mimo oczekiwań skarżącego. Tryb postępowania przewidziany w cyt. przepisach ustawy nie daje organom nadzoru podstaw prawnych do nałożenia na Spółkę obowiązku wykonania takich robót, które zmierzają do zmiany ich przedmiotu (z utwardzenia drogi na wykonanie drogi wewnętrznej o określonych parametrach umożliwiających korzystanie z samochodów o nośności 40 ton), a więc takich, które nie były objęte zamiarem inwestycyjnym Spółki "B". Taki zamiar inwestycyjny wynikał z dokonanego po terminie zgłoszenia i taki zakres robót został faktycznie wykonany, co wynika z przeprowadzonych przez organy dowodów. Nie mogą stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej ewentualne wzajemne żądania stron mające swoje źródło w przysługujących stronom prawach rzeczowych i wynikające z tego tytułu spory dotyczące z korzystania z tych praw, jak też ewentualne spory wynikające z przyjętych przez strony zobowiązań mających swe źródło w łączących je umowach. Podkreślić również należy, że organy administracji publicznej nie mogą rozstrzygać, poprzez wydawanie decyzji, o sprawach spornych między stronami, dotyczącymi korzystaniem z przedmiotu własności /współwłasności/, czy też użytkowania wieczystego, służebności czy też z naruszaniem tych praw przez innych użytkowników wieczystych. Mając zatem na uwadze wyżej wskazane względy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.