II SA/Gd 425/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2012 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. S. oraz M. S. na decyzję Wojewody z dnia 9 maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 2012 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz J. S. oraz M. S. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 16 marca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), Prezydent Miasta zgłosił sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego – gabinetu stomatologicznego – na lokal mieszkalny w budynku przy ul. B. [...] w S., objętej zgłoszeniem J. i M. S. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowy budynek położony jest na terenie, który w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, przy czym dal budynków stanowiących pierzeję ulicy B. wymagane są usługi w parterach. W zawiązku z tym zmiana użytkowania przedmiotowego lokalu, położonego na parterze budynku, byłaby niezgodna z zapisami planu miejscowego. Uzasadniając odwołanie od powyższej decyzji J. i M. S. podnieśli, że organ pierwszej instancji dokonał swobodnej interpretacji zapisów planu miejscowego oraz ich nadinterpretacji. W ich ocenie pojęcie pierzei może być jedynie odniesione do frontowej ściany budynku, nie zaś co do całego budynku. Przedmiotowy lokal położny jest na parterze budynku z wejściem indywidualnym od strony podwórka, nie stanowi więc pierzei ulicy B. w S. Podnieśli również, że zapisy planu miejscowego posługują się zwrotem "wymagane usługi w parterach", a nie "wymagane usługi w całych parterach". W tym zakresie zarzucili organowi pierwszej instancji wprowadzanie do planu słów, w rzeczywistości w nim nie występujących. Decyzją z dnia 9 maja 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wyszczególnione w zgłoszeniu roboty budowlane stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane, a zatem wymagają pozwolenia na budowę. W konsekwencji wniesienie sprzeciwu winno podjęte na podstawie art. 71 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. W sytuacji postawienia ścianki działowej wydzielającej łazienkę następuje zmiana powierzchni użytkowej lokalu oraz warunków higieniczno-sanitarnych nowo wydzielonego pomieszczenia oraz zmiana wynikająca z dociążenia istniejącego stropu ścianką działową. W ekspertyzie technicznej załączonej do zgłoszenia nie wrysowano również kanałów wentylacyjnych. Ponadto organ pierwszej instancji był, w ocenie organu odwoławczego, zobowiązany wezwać inwestora do złożenia zaświadczenia stwierdzającego zgodność zamierzonej zmiany użytkowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze na powyższą decyzję inwestorzy wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art. 3 ust. 7a w zw. z art. 3 ust. 7 i art. 28 ustawy – Prawo budowlane przez błędną kwalifikację planowanych robót budowlanych jako przebudowę, naruszenie art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przez błędne uznanie, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymagała pozwolenia na budowę, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, gdy brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu w przedmiotowej sprawie oraz naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargę podnieśli, że postawienie ścianki działowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia, nie może być bowiem kwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego. Brak było zatem podstaw do zastosowania art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, a wniesienie sprzeciwu było nieuzasadnione. Zarzucili także, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy błędnie zakwalifikował roboty budowlane związane z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, a polegające na wydzieleniu ścianką działową pomieszczenia łazienki, jako przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć co do zasady jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymienione przepisy określają wyjątkowe przypadki, w których budowa bądź rozbiórka wbrew wyrażonej w art. 28 ustawy – Prawo budowlane zasadzie pozwolenia na budowę jednak nie wymaga (art. 29 i 31), przypadki, w których w myśl art. 30 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane wprawdzie nie wymagają pozwolenia na budowę, wymagają jednak zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi oraz sytuacje określone art. 29a ustawy, kiedy to budowa wymaga albo zgłoszenia, albo sporządzenia planu sytuacyjnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że budowy i roboty budowlane wymienione w art. 29, 29a, 30 i 31 ustawy pozwolenia na budowę nie wymagają, co a contrario pozwala na wniosek, iż pozostałe roboty nie mogą zostać legalnie rozpoczęte i dokonane bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prace polegające na postawieniu ścianek działowych nie mieszczą się w wyliczonych w art. 29-31 przypadkach. W konsekwencji ustalenie czy wymaga ono pozwolenia na budowę, czy też w ogóle nie zostało objęte ustawą - Prawo budowlane wymaga oceny, czy wymienione prace stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 28 tejże ustawy. W myśl legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Roboty objęte przedmiotowym postępowaniem, w części dotyczącej wykonania ścianek działowych, niewątpliwie nie stanowią ani budowy, ani montażu, ani remontu (rozumianego jako odtworzenie stanu pierwotnego), ani wreszcie rozbiórki. Rozważyć zatem należało, czy wykonane roboty można zakwalifikować jako przebudowę, która jako również objęta definicją robót budowlanych, wymaga pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie robót do robót budowlanych polegających na przebudowie wymaga ustalenia, czy wykonane czynności mieszczą się w zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane definicji legalnej. W myśl tej definicji przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W konsekwencji nie stanowią przebudowy roboty nie powodujące zmiany parametrów obiektu budowlanego pojmowanego w myśl art. 3 pkt 1 ustawy jako: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Mając na uwadze przytoczoną definicję legalną stwierdzić należy, że w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku lekkiej ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane. Zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń, w żadnej mierze nie zmienia ono bowiem rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji itp. Z tych względów Sąd nie podzielił poglądu zaprezentowanego przez organy rozpatrujące przedmiotową sprawę, że wykonanie ścianek działowych wymaga pozwolenia na budowę. Jeśli ścianka działowa nie jest elementem konstrukcyjnym budynku, nie wpływa na jego przeznaczenie ani na stan techniczny oraz nie decyduje o przestrzennym wydzieleniu samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących przedmiot odrębnej własności, to czynności polegające na rozbiórce takiej ścianki lub jej wzniesieniu są takimi robotami budowlanymi, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy - Prawo budowlane) ani zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ustawy - Prawo budowlane). W przedmiotowej sprawie uznać należało, że planowane przez inwestora wykonanie ścianki działowej nie spowodują zmiany konstrukcji budynku oraz jego parametrów użytkowych i technicznych, jak również nie doprowadzą do wydzielenia samodzielnego lokalu mogącego stanowić przedmiot odrębnej własności. Ścianka działowa ma bowiem zostać wykonana jedynie w celu wydzielenia łazienki z istniejącego pomieszczenia. Znaczenie ma tu także to, że ma to być lekka ścianka działowa zbudowana z płyt kartonowo-gipsowych. W takim wypadku ścianka działowa nie może w nadmierny sposób obciążyć stropu i sprowadzić zagrożeń z tym związanych. Sąd podzielił stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 460/06 (Lex nr 341271), który przyjął, że roboty polegające na "rozebraniu dwu ścianek działowych z suporexu, wymianie drzwi wewnętrznych, wymianie glazury na ścianach, wymianie parkietów na panele, wymianie sanitariatów w łazience i wc, wymianie parapetów podokiennych, zerwaniu tapet i boazerii w przedpokoju i kuchni oraz pomalowanie ścian i sufitów" nie są odtworzeniem stanu pierwotnego, zatem nie są remontem lecz mieszczą się w pojęciu "bieżącej konserwacji" i nie wymagają zgłoszenia. Ustalenia polegające na stwierdzeniu, że planowane roboty budowlane, w części dotyczącej postawienia ścianki działowej, nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie dają podstaw do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane Zastosowanie, w tym zakresie, w odniesieniu do zgłoszonej przez inwestorów zamierzonej zmiany sposobu użytkowania lokalu, trybu określonego w art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, należało ocenić jako naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Wskazać ponadto należało, że roboty budowlane polegające na wydzieleniu pomieszczenia higieniczno-sanitarnego (łazienki) może powodować konieczność wykonania prac związanych z zapewnieniem odpowiedniej wentylacji takiego pomieszczenia, wykonaniem instalacji wodno-kanalizacyjnej czy też ewentualnej instalacji grzewczej. Pomieszczenie to inwestorzy planują usytuować bowiem w miejscu, w którym dotychczas funkcjonuje korytarz pod schodami. W tym zakresie mieć należało na uwadze, że przez obiekt budowlany rozumie się m.in. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (art. 3 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane). Niewątpliwie system wentylacyjny, wodno-kanalizacyjny i grzewczy znajdujący się w budynku należy zaliczyć do instalacji i urządzeń technicznych. Roboty budowlane powodujące zmianę parametrów użytkowych i technicznych instalacji i urządzeń technicznych budynku należy uznać za zmianę parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego jako całości. Ewentualne zatem, planowane przez inwestora roboty budowlane, dotyczące wykonania wentylacji, kanalizacji czy też instalacji grzewczych nowopowstałego pomieszczenia higieniczno-sanitarnego stanowiące zmianę parametrów użytkowych i technicznych przedmiotowego lokalu zlokalizowanego, należałoby uznać za przebudowę tego lokalu w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane. Mieć przy tym należy także na uwadze, że zakwalifikowanie tego rodzaju robót budowlanych jako przebudowy winno być poprzedzone dokładnym zbadaniem zakresu planowanych prac związanych z wykonaniem ww. instalacji. W przypadku bowiem drobnych zmian w istniejącej instalacji można mówić o bieżącej konserwacji, co wykluczałoby ich ocenę jako przebudowy lokalu, a w konsekwencji brak byłoby wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. W tym zakresie jednak organy obu instancji nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. W szczególności materiał dowodowy sprawy, w zakresie dotyczącym charakterystyki planowanych robót budowlanych, sprowadza się wyłącznie do załączonego do zgłoszenia orzeczenia technicznego, z którego jednak nie wynika, czy w planowanym pomieszczeniu łazienki przewidywane są prace związane z wykonaniem ww. urządzeń. Przedmiotowe postępowanie jest zatem w tym zakresie dotknięte wadami polegającymi na naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przebudowa bowiem jako roboty budowlane podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane. Jeżeli zaś planowane roboty budowlane, opisane w zgłoszeniu zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest obowiązany wnieść sprzeciw na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i bez zgromadzenia całego materiału dowodowego istotnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Organy obu instancji naruszyły w ten sposób art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ewentualne braki w materiale dowodowym, które uniemożliwiały prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy winny zostać uzupełnione w trybie art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Jeśli idzie o kwestię zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to organ odwoławczy słusznie podkreślił, że okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona w zaświadczeniu właściwego organu o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które powinno zostać załączone do zgłoszenia na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwy organ administracji publicznej uwzględni powyższe uwagi, zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W szczególności, ponownie rozpatrując zgłoszenie skarżących uzupełni materiał dowodowy w postaci opisu technicznego o dane techniczno-użytkowe przedmiotowego lokalu, a w szczególności o dane dotyczące ewentualnego wykonania instalacji wentylacyjnych, wodno-kanalizacyjnych lub grzewczych w planowanym pomieszczeniu higieniczno-sanitarnym (w trybie art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane), jak również o zaświadczenie właściwego organu o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania lokalu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane). Mając na uwadze powyższe względy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku.