II SA/Gd 426/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2024 r. nr SKO Gd/5449/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. A. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 lutego 2024 r., w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy Chmielno decyzją z 9 sierpnia 2023 r. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad żoną, G. J. W uzasadnieniu decyzji Wójt stwierdził m.in., że G. J. posiada wydane 24 sierpnia 2011 r. na stałe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, której daty powstania nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 lipca 2011 r. W związku z tym, w ocenie Wójta, nie został spełniony jeden z warunków niezbędnych do przyznania świadczenia, tj. niepełnosprawność nie powstała w wieku do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Przyznanie wnioskowanego świadczenia nie jest możliwe także z powodu wystąpienia okoliczności, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ G. J. od 6 lutego 2012 r. posiada prawo do emerytury. Organ ustalił także, że choruje ona na stwardnienie rozsiane, jest po zawale serca, ma nadciśnienie tętnicze, miażdżycę, tętniaka aorty brzusznej. G. J. podczas wywiadu oświadczyła, że na co dzień zmaga się z zaburzeniami równowagi i zawrotami głowy, z tego powodu czasami porusza się przy wsparciu laski bądź balkonika, a z domu wychodzi z mężem, także dlatego, że niedowidzi. A.J. pomaga żonie w myciu, zawozi ją do lekarza, pierze, sprząta, przygotowuje ciepłe posiłki. Czynności wykonywane są na rzecz wspólną i w ramach prowadzonego wspólnie gospodarstwa domowego. Zdaniem organu wskazane przez A. J. obowiązki domowe takie jak palenie w piecu, dbanie o obejście na zewnątrz budynku, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych wykonywane są na rzecz wspólnego gospodarstwa domowego obojga małżonków i są niezależnie od choroby G. J. Małżonkowie oprócz syna, który mieszka w tym samym budynku, mają również syna K., który zgodnie z aktem notarialnym w zamian za otrzymane nieruchomości zobowiązał się do opieki nad rodzicami. Oboje deklarują dobre relacje z dziećmi. A. J. legitymuje się orzeczeniem o niepełnoprawności w stopniu lekkim, nie podejmuje zatrudnienia, nabył prawo do świadczenia emerytalnego. Zdaniem organu nie zachodzi konieczność wykonywania stałej, wielogodzinnej opieki nad G. J., jest ona na tyle sprawna fizycznie, że kilka godzin dziennie może zostać sama w domu, a czynności wykonywane i wymienione przez jej męża nie wymagają codziennego zaangażowania przez wiele godzin. Może je wykonywać osoba czynna zawodowo, po wykonaniu swoich obowiązków zawodowych i nie wymagają od niego rezygnacji z pracy bądź niepodejmowania jej chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie występuje więc pomiędzy sprawowaniem opieki nad żoną a rezygnacją z zatrudnienia albo jego podejmowania ścisły związek, co jest przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 20 lutego 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta. Kolegium wskazało na ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazujące na konieczność stosowania art. 17 ust.1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W tym zakresie organ I instancji błędnie zatem przyjął, iż istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednak główną przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest fakt pobierania przez skarżącego emerytury. Skarżący do odwołania dołączył decyzję KRUS z dnia 23 listopada 2023 r. o wstrzymaniu mu wypłaty emerytury rolniczej w związku ze złożeniem wniosku o zawieszenie wypłaty świadczenia. Zawieszenie wypłaty emerytury nie jest równoznaczne ze spełnieniem wymogu z art. 17 ust. 5 lit. a ustawy tj. zawieszeniem prawa do emerytury. Kolegium wskazało następnie, że z dniem 1 stycznia 2024 r. przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w związku z opieką nad dzieckiem. Wynika z tego, że od 1 stycznia 2024 r. Kolegium nie ma możliwości, podobnie jak organ I instancji, rozpatrzenia wniosku skarżącego. Nie może w związku z tym zawiesić postępowania odwoławczego do czasu przedstawienia dowodu potwierdzającego zawieszenie prawa do emerytury. Wreszcie, wskazało, że żona skarżącego jest osobą w dużej mierze samodzielną i nie wymaga takiej opieki, której zakres wykluczałby możliwość podjęcia przez skarżącego zatrudnienia. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia odwołania. We wniesionej do Sądu skardze skarżący wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 lutego 2024 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Chmielno z dnia 9 sierpnia 2024 r., zarzucił organowi naruszenie art. 17 ust. 5 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że fakt nabycia przez niego prawa do emerytury jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia oraz że żaden przepis prawa nie uprawnia organu do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy organ posiada takie uprawienie dokonując wykładni prokonstytucyjnej tego przepisu. Zarzucono także naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego oraz że w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie skarżącego organ nie wziął pod uwagę ustaleń wywiadu środowiskowego, w trakcie którego pracownik socjalny nie zakwestionował faktu sprawowania opieki i zakresu czynności opiekuńczych deklarowanych przez skarżącego w złożonym oświadczeniu. Organ dokonał nadto pobieżnej oceny oświadczenia wnioskodawcy odnoszącego się do zakresu i harmonogramu sprawowanej opieki. Zdaniem skarżącego wskazane dokumenty w wystarczający sposób potwierdzają, że żona wnioskodawcy potrzebuje w opisanym w tych dokumentach zakresie codziennej, stałej opieki. Ponadto to, że nie jest ona w stanie funkcjonować bez stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, została potwierdzona przez wyspecjalizowany w tym zakresie organ zaliczający osobę niepełnosprawną do grupy osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń zarówno prawa materialnego jak i procesowego, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z tego powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2024 r., a więc przed nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzoną na mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.ś.w. Stosownie bowiem do art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednocześnie jednak, w żadnym przepisie nie określono co oznacza zwrot "prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r.". W orzecznictwie sądowym, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, przyjmuje się, że o powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek w chwili złożenia wniosku (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2024 r., IV SA/Po 190/24). Oznacza to, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego przed dniem 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 lit. a u.ś.w. zamieniającego art. 17 u.ś.r.) organy administracji rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2024 r., II SA/Gl 1811/23; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2024 r., IV SA/Po 105/24). Zgodnie zatem z mającym zastosowanie w tej sprawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z powołanego unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi osoby niepełnosprawnej strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Należy jednak podkreślić, że wskazane świadczenie nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za związany z tą opieką rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi też wynikać, że sprawujący opiekę nie podejmuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) wyłącznie z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza możliwość podjęcia przez niego jakiejkolwiek aktywności zawodowej. W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w kontrolowanym postępowaniu było ustalenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Organy winny były ustalić, czy niepodejmowanie zatrudnienia wynika z rzeczywistej potrzeby opieki i pomocy, której zakres wyklucza jakąkolwiek aktywność zawodową skarżącego, w tym choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W sprawie bezsporne było, że żona skarżącego G. J. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Natomiast kwestią sporną była ocena spełnienia przez skarżącego przesłanki niepodejmowania zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. W sprawie przeprowadzony został wywiad środowiskowy. Wynika z niego, że G. J. ma 69 lat, a jej mąż A. J. 71 lat. Mieszkają w domu starego budownictwa, zajmując parter. Na piętrze mieszka syn z rodziną. Synowa nie pracuje zawodowo i pomaga państwu J. wedle wyrażanych przez nich potrzeb, np. mycie okna, większe prace porządkowe. Regularnie odwiedzają G. J. G. J. cierpi na stwardnienie rozsiane, stan po rwie kulszowej, chorobę wieńcową, stan po zawale serca, nadciśnienie tętnicze, miażdżycę, tętniaka aorty brzusznej. Zdarzają się jej zachwiania równowagi, w związku z czym porusza się przy pomocy laski bądź balkonika. Z domu wychodzi w obecności męża. Samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie też jest w stanie przygotować prosty posiłek. Samodzielnie korzysta z toalety, w sytuacjach pogorszenia stanu zdrowia korzysta z pomocy męża. A. J. pomaga żonie przy kąpieli, wozi ją na wizyty lekarskie, wykupuje leki, pierze, zmywa, sprząta, przygotowuje proste posiłki. Według oceny pracownika socjalnego przyczyną niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia jest jego stan zdrowia i otrzymywanie stałego dochodu w postaci emerytury, a nie opieka nad żoną. G. J. nie wymaga bowiem stałej, wielogodzinnej opieki i nie ma przeciwwskazań, aby pozostawała sama w domu na kilka godzin. Pracownik socjalny stwierdził też, że A. J. wcześniej podejmował zatrudnienie (chodzi o działalność polegającą na wynajmie pokoi prowadzoną w latach 2017-2022 – dopisek Sądu), obecnie również znajduje czas na realizację własnych potrzeb. Nie ma miejsca sytuacja, w której z uwagi na konieczność opieki nad żoną nie może on podejmować pracy zarobkowej. Dokonując oceny okoliczności zaistniałych w sprawie należy zgodzić się z organami obu instancji, że w sprawie brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad żoną. Zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, że zakres czynności podejmowanych przez skarżącego względem żony wpisuje się w zakres stałej lub długotrwałej opieki, która spowodowała, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia (nie podejmuje pracy). G. J. mimo swojej niepełnosprawności jest bowiem w znacznym stopniu samodzielna – samodzielnie się ubiera, korzysta z toalety, spożywa posiłki i leki. Porusza się przy pomocy kul. Może przygotować prosty posiłek. Wymaga pomocy przy udaniu się do lekarza, przygotowaniu posiłków. Nie ma przeciwwskazań, aby pozostała sama w domu na kilka godzin. W ocenie Sądu prawidłowe są wnioski organu administracji, wyprowadzane z zebranego materiału dowodowego, stwierdzające, że znaczna część z opisanych przez skarżącego czynności jakie wykonuje w związku z opieką nad żoną wpisuje się w normalne działania związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Są one charakterystyczne dla większości osób, które są aktywne zawodowo, prowadzą gospodarstwo domowe i mają pod opieką osoby wymagające wsparcia, a nie legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności. Pranie, sprzątanie, gotowanie, prasowanie, podawanie posiłków, ścielenie łóżka, robienie zakupów, opłacanie rachunków są czynnościami, które mogą być przy odpowiedniej organizacji wykonywane przed lub po pracy. Pozostałe zaś czynności opisane przez skarżącego nie absorbują go w takim zakresie aby wykluczało to podjęcie zatrudnienia, co zauważył też pracownik socjalny. Pomoc świadczona żonie sprowadza się do towarzyszenia jej, sporadycznej pomocy w czynnościach dnia codziennego, które choć mogą sprawiać jej pewną trudność, niemniej dla ich wykonania pomoc osoby drugiej nie jest bezwzględnie konieczna. Taka ocena jest tym bardziej uzasadniona, że jak wynika z wywiadu środowiskowego, państwo J. korzystają ze sporadycznej pomocy synowej mieszkającej piętro wyżej. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku spokrewnionych osób, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia powodowanego koniecznością sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, przy czym powodem braku aktywności zawodowej musi być wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie zaś inne przyczyny. Należy więc w tym kontekście wskazać, że jakkolwiek sam fakt posiadania prawa do emerytury nie przekreśla - w przypadku zawieszenia wypłaty świadczenia otrzymywanego z organu emerytalno-rentowego - przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1971/21 oraz z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1954/21) – to jednak nie zwalnia to organów z dokonania w takim przypadku oceny rzeczywistego zamiaru i możliwości wykonywania aktywności zawodowej w wieku emerytalnym, czy też – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – "wznowienia" takiej aktywności. Doświadczenie życiowe wskazuje na to, że celem złożenia w okolicznościach niniejszej sprawy wniosku o świadczenie pielęgnacyjne jest chęć uzyskania wyższego świadczenia, nie zaś rezygnacja czy niepodejmowanie aktywności zawodowej, które powodowane jest koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad żoną. Tymczasem istotą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania jest zrekompensowanie osobie uprawnionej - poprzez wypłatę określonej przepisami kwoty – utraty dochodu na skutek rezygnacji z aktywności zawodowej. Musi więc istnieć wyraźny i bezpośredni związek, tak czasowy, jak i co do motywów, między rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad wskazaną w ustawie osobą, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Podzielić należy zatem stanowisko organu odwoławczego, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Aby możliwe było przyznanie tego świadczenia musiałby zostać wykazany związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki a niepodjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie skarżący takiego związku nie wykazał. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił. Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku strony o rozpoznanie sprawy w tym trybie i braku żądania organu w zakresie przeprowadzenia rozprawy w określonym przepisami terminie. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).