II SA/Gd 4269/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Asesor WSA Krzysztof Retyk, Protokolant Barbara Kroczak, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody z dnia 9 listopada 2001r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane w wyniku wznowienia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję i zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E. M. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 14 września 2001r. Nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 lutego 1996r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu A. M. pozwolenia na roboty budowlane obejmujące przebudowę dachu i dobudowę garażu do budynku mieszkalnego na działce przy ul. M. 8 w S. zgodnie z zatwierdzonym projektem stanowiącym załącznik nr 1. Organ pierwszej instancji ustalił, że decyzją z dnia 16 lutego nr [...] udzielono A. M. pozwolenia na budowę na roboty budowlane obejmujące przebudowę dachu i dobudowę garażu do budynku mieszkalnego na działce przy ul. M. 8 w S. zgodnie z zatwierdzonym projektem stanowiącym załącznik nr 1. Przed wydaniem powyższej decyzji inwestor przedłożył decyzję z dnia 21 lipca 1995r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie domu w części dachowej (rozbudowa poddasza analogicznie do rozbudowy w elewacji wschodniej) i dobudowie garażu od wschodu. W przedmiotowych postępowaniach administracyjnych E. M. nie została uznana za stronę. Jak wskazano Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 marca 2001r. sygn. akt II SA/Gd 76/99 po rozpatrzeniu sprawy ze skargi E. M. na decyzję Wojewody S. z dnia 8 grudnia 1998r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta . W uzasadnieniu wyroku podano, że skarżąca jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości miała przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa zarówno w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jak i pozwolenia na przebudowę domu. Realizując wytyczne NSA postanowieniem z dnia 06.07.2001 r. nr [...] na podstawie art.145 § 1 pkt 4 Kpa wznowiono postępowanie na żądanie E. M. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 6 lutego l996r. Nr [...] o udzieleniu pozwolenia na roboty budowlane obejmujące przebudowę dachu i dobudowę garażu do budynku mieszkalnego na działce przy ul. M. 8 w S. zgodnie z zatwierdzonym projektem. Po udostępnieniu dokumentów dotyczących wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, E. M. w piśmie z dnia 23 sierpnia 2001r. wniosła o usunięcie wskazanych w nim nieprawidłowości (poprzez usunięcie otworów okiennych we wschodniej ścianie nieruchomości), a w przypadku ich nie usunięcia - o wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Rozpatrując sprawę po wznowieniu postępowania administracyjnego organ ustalił, że istniejący budynek mieszkalny A. M. z otworami okiennymi w ścianie od strony granicy działki sąsiedniej należącej do E. M. jest zlokalizowany w odległości 3,25 m. Organ powołując się na przedłożoną przez inwestora dokumentację uznał, że w wyniku przebudowy połaci zachodniej dachu nie ulegnie zmianie istniejąca odległość budynku mieszkalnego ze ścianą z otworami okiennym od granicy działki sąsiedniej. Stwierdził również, że powoływany przez E. M. przepis § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10 z 1995r. poz. 46, z późn. zm.) dotyczy sytuowania nowych obiektów, wreszcie projektowana przebudowa dachu dotyczyła budynku istniejącego nie wymagano od inwestora uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej. Po przeanalizowaniu akt sprawy, w tym opinii biegłych sądowych z zakresu budownictwa, stwierdzono, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie naruszy interesów, o ochronie których stanowi art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego. Przebudowa połaci dachowej istniejącego budynku mieszkalnego według przedłożonego projektu przy niezmienionej wysokości obiektu nie wpłynie na stopień zacienienia, zasłonięcia dopływu światła do okien budynku E. M. ani nie spowoduje utrudnienia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. M. domagając się jej uchylenia. Strona twierdziła, iż zmiany wysokości dotyczą połaci dachu budynku, a także znacznej części poddasza budynku, którego odległość w wyniku przebudowy ulegnie zmniejszeniu w stosunku do granicy i jej nieruchomości. Zakwestionowała opisaną wyżej interpretację § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r., twierdząc, iż oznacza ona, że normy i reguły wprowadzone tym aktem prawnym stosuje się przy budowie nowych budynków oraz przy dokonywaniu wszelkich zmian, niezależnie od ich formy, w istniejących już budynkach. Skarżąca powołała się na warunki dopuszczające sytuowanie obiektu bądź ich części w odległościach mniejszych niż określone w ust. 4 § 12 powołanego rozporządzenia. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 listopada 2001r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania wymienionych w art. 145 § l Kpa nie wpłynęła na treść decyzji. Dalej przytoczył i podzielił ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji. Podzielił pogląd, że zgoda E. M. na dokonanie przebudowy dachu nie była konieczna z uwagi na zachowanie odpowiednich odległości od granicy nieruchomości dotyczących zlokalizowanego obiektu a nie przebudowanego dachu. Powołał się na treść § 12 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwracając uwagę, że lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 172 w S. przy ul. M. 8 w odległości 3,25 m od granicy z nieruchomością Pani E. M. została usankcjonowana w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia 30 marca 1994 roku (Dziennik Urzędowy Województwa S. Nr 22/94 póz. 155). Przebudowa połaci dachu poprzez dobudowanie ścianki ryglowej z dwoma oknami w odległości 3,78 m od granicy nieruchomości nie narusza już zmniejszonej odległości, a wręcz sytuuje ściankę w odległości większej, niż istniejące otwory okienne w ścianie parteru budynku. Wojewoda powołał także przepis art. 146 § l Kpa, wywodząc, że uchylenie decyzji, z przyczyn określonych w art. 145 pkt 3-8, a więc między innymi z powodu nie uznania E. M. za stronę i pozbawienia jej uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji pozwolenia na przebudowę dachu i dobudowę garażu, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło pięć lat. W tym przypadku decyzja w przedmiocie pozwolenia na przebudowę połaci, dachowej i dobudowę garażu została wydana 16 lutego 1996r., a więc 17 lutego 2001r. upłynął termin przewidziany ustawowo dla możliwości uchylenia decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § l pkt 4. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E. M. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Prezydenta Miasta . Wskazanym decyzjom skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów procedury administracyjnej: art. 77, art. 151 i art. 146 § 1 Kpa; obrazę przepisów art. 47 i 64 Konstytucji; naruszenie przepisów prawa budowlanego w zakresie dotyczącym warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności art. 5 i 9 ustawy Prawo budowlane i § 12 ust. 4 i 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. Przytoczyła argumenty podniesione uprzednio w odwołaniu. Wskazała również, iż nie może stanowić negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji upływ 5 letniego terminu od dnia doręczenia, gdyż decyzja ta nie została skarżącej w ogóle doręczona – brak jest więc podstaw do zastosowania art. 146 § 1 Kpa. Skarżąca zakwestionowała twierdzenie organu, iż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W skardze wywodzi skarżąca, iż rozbudowa narusza jej interesy wymienione w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego oraz narusza § 12 ust. 4 i 6 rozporządzenia wskutek błędnej interpretacji tych przepisów dokonanej przez organ. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Badając zatem legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że narusza ona prawo, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Należy zwrócić uwagę na fakt, że postanowieniem z dnia 6 lipca 2001r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 16 lutego 1996r. znak [...] w przedmiocie udzielenia A. M. pozwolenia na roboty budowlane obejmujące przebudowę dachu i dobudowę garażu do budynku mieszkalnego na działce przy ul. M. 8 w S. zgodnie z załączonym projektem budowlanym. Podstawę wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Organ architektoniczno – budowlany pierwszej instancji powołał się na ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 21 marca 2001r. sygn. akt II SA/Gd 76/99 uchylającego decyzję Wojewody S. z dnia 8 grudnia 1998r. oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 14 października 1998r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na przebudowe dachu budynku jednorodzinnego oraz dobudowę garażu do tego budynku. Dokonując zatem oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pod kątem rozstrzygnięć, jakie mogą w świetle art. 151 Kpa zapaść w postępowaniu wznowieniowym, Sąd stwierdził, iż decyzja ta narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z przepisem art. 151 k.p.a. wznowione postępowanie może skończyć się następująco: 1) decyzją o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy brak jest podstaw wymienionych w art. 145 § 1 Kpa lub w art. 145a; 2) decyzją uchylającą dotychczasową decyzję w razie stwierdzenia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaniem decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Przez rozstrzygnięcie o istocie sprawy należy w tym przypadku rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne, jak też rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania; 3) decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146. W takim przypadku organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z kolei przepis art. 146 stanowi, że: " § 1 Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. § 2. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej." Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej wynika, że organy orzekające w niniejszej sprawie przyznały, iż w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia A. M. pozwolenia na roboty budowlane obejmujące przebudowę dachu i dobudowę garażu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego w S. przy ul. M. 8 wnosząca podanie o wznowienie postępowania udziału nie brała, bez swojej winy, mimo, iż przysługiwał jej przymiot strony tego postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji poprzedzone zostały wznowieniem opisanego postępowania administracyjnego postanowieniem wydanym przez Prezydenta Miasta z dnia 6 lipca 2001r. podjętym na podstawie art. 145 § 1 Kpa (vide: postanowienie k. 28 akt administracyjnych I instancji). W tym kontekście rozstrzygnięcie w brzmieniu "odmówić uchylenia decyzji" jest w ocenie Sądu wadliwe. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdyby nie występowały przesłanki wznowienia enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 Kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika również, iż organ odwoławczy posiadał kompletny materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji reformatoryjnej, powoływał się na przesłanka wznowieniową określoną przepisem art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, dokonał również oceny, czy w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby inna w swej treści decyzja dotycząca wniosku A. M. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane w opisanym wyżej zakresie. W sytuacji zatem, gdy organ doszedł do wniosku, iż wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, prawidłowo stosując przepis ar. 151 Kpa, winien stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, wskazując również okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Zgodzić się należy z ustaleniem dokonanym przez organ drugiej instancji, że od daty doręczenia ostatecznej decyzji z dnia 16 lutego 1996r. zatwierdzającej projekt przebudowy i udzielającej A. M. pozwolenia na budowę upłynęło pięć lat. Jak wynika z akt sprawy stronie postępowania – A. M. doręczono decyzję w dniu 19 lutego 1996r. (vide: decyzja z własnoręcznym potwierdzeniem odbioru w aktach administracyjnych). Wprawdzie organ wskazał błędną datę 17 lutego 1996r., lecz to uchybienie nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie, zważywszy, że decyzja organu pierwszej instancji rozpatrująca sprawę po wznowieniu postępowania zapadła w dniu 14 września 2001r. Tym samym nietrafne jest stanowisko skarżącej co do tego, że nie upłynął termin pięcioletni przewidziany w przepisie art. 146 § 1 Kpa skoro nie otrzymała ona decyzji z dnia 16 lutego 1996r., albowiem termin ten nie dotyczy strony, na wniosek której wznowiono postępowanie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 148 § 2 Kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z kolei zgodzić się trzeba ze skarżącą, że § 12 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ma zastosowanie również w sytuacji rozbudowy, przebudowy, nadbudowy i odbudowy budynku, ponieważ ustawodawca w równym stopniu traktuje powyższe roboty budowlane jako budowę (art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji). Wydanie prawidłowej decyzji, zgodnej z art. 151 § 2 Kpa, otwiera stronie możliwość domagania się odszkodowania na podstawie art. 153 Kpa. Przepis ten przewiduje w § 1, że stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 Kpa albo uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, służy roszczenie o odszkodowanie w zakresie i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu cywilnego. Przedstawiona wyżej wadliwość postępowania administracyjnego naruszająca art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 146 § 2 i 151 § 1 i 2 Kpa, miała w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania, na które składał się uiszczony w sprawie wpis sądowy, orzekł Sąd na mocy art. 200 i art. 205 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona decyzja dotyczyła odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.