II SA/Gd 427/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 września 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi L.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. W dniu 10 sierpnia 2000 r. skarżący L.L. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego na działce o numerze ewidencyjnym nr [...] położonej w G. przy ul. [...]. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego związanego z rozpatrzeniem powyższego wniosku organy administracji wydawały kolejno następujące rozstrzygnięcia: Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta na podstawie przepisów art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ) obowiązującej w dacie rozstrzygania odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawą odmowy było ustalenie, iż planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G.. Organ wskazał, iż część ( 2/3 ) działki nr [...] przeznaczona została w planie pod funkcję "komunikacji", a tylko jej niewielka część wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod funkcję "usług nieuciążliwych i zabudowy mieszkaniowej". Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania L.L. decyzją z dnia [...] uchyliło powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując, iż nie można było odmówić wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne nie pozostaje w sprzeczności z planem w odniesieniu do około 1/3 części działki. W ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy zalecił po dokładnym ustaleniu wielkości powierzchni tej części działki wyjaśnienie czy powierzchnia ta umożliwiałaby realizację planowanej inwestycji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] kolejny raz odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wyjaśniając w uzasadnieniu, iż wielkość tej części działki, która w planie przeznaczona została pod funkcję usług uniemożliwia zgodną z wymogami prawa budowlanego realizację przedmiotowej inwestycji. Organ powołał się na uzyskane w toku rozpatrywania sprawy stanowiska Wydziału Urbanistyki i Wydziału Dróg i Komunikacji, które negatywnie opiniowały lokalizację obiektu na działce [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] również i tym razem uchyliło powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji z powodu braku prawidłowych ustaleń w sprawie dotyczących możliwości realizacji inwestycji na tej części działki, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod funkcję usług nieuciążliwych i zabudowy mieszkaniowej. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał również na zmianę stanu prawnego zaistniałą w toku rozpatrywania sprawy, a związaną z uchyleniem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uznał jednak, iż z uwagi na treść art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchylona ustawa ma zastosowanie do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta kolejny raz odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji opisanej we wniosku. Podstawą odmowy i tym razem była sprzeczność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jednakże zastosowanie w sprawie miał już inny plan niż ten, który był podstawą wcześniejszych rozstrzygnięć tego organu. Organ wskazał, iż dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Chyloni w Gdyni, rejon ulic Chylońskiej i Kartuskiej zatwierdzony uchwałą Nr XIII/260/03 Rady Miasta w Gdyni z dnia 26 listopada 2003 r. ( Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z 28 stycznia 2004 r., Nr 11, poz. 204 ). Zgodnie z jego ustaleniami teren objęty wnioskiem oznaczony w planie numerem i symbolem [...] przeznaczony został pod funkcję zieleni publicznej, zieleni typu reprezentacyjnego. W zasadach kształtowania zieleni plan wprowadza na przedmiotowym terenie zakaz lokalizacji kiosków i straganów, a istniejące obiekty usługowe przeznacza do likwidacji. W podstawie prawnej tej decyzji organ wskazał na przepisy art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3 i art. 42, 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniach od powyższej decyzji L.L. i A. B. (współwłaściciele działki [...] ) zarzucili naruszenie przepisów art. 43 i 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz szeregu przepisów postępowania administracyjnego ( art. 12, 35 § 1 i § 3, 7 i 77 § 1, 8, 81, 10 § 1, 107 § 3 i 138 § 2 zd. drugie kodeksu postępowania administracyjnego ). Powołując się na wcześniejsze decyzje kasacyjne Kolegium, w których wskazano na zgodność planowanej inwestycji z planem odnośnie części terenu działki skarżący wywodzili, iż organ I instancji bezpodstawnie i niezgodnie z przepisami nie zastosował się do wytycznych organu odwoławczego. Zdaniem skarżących w tych okolicznościach i przy naruszeniu przez organ przepisów dotyczących terminowości załatwiania spraw i innych wskazanych w odwołaniach nie było podstaw do uznania, iż planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. W jej uzasadnieniu Kolegium wskazując na przepisy art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy art. 39 ust. 1 i 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniło, że nie można ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia, które pozostaje w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na to, iż przedmiotowy teren w obowiązującym planie przeznaczony jest pod funkcję zieleni publicznej z zakazem lokalizacji kiosków i straganów i przeznaczeniem istniejących obiektów do likwidacji nie ma możliwości pozytywnego załatwienia wniosku. Kolegium wskazało, iż poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który był podstawą wcześniejszych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Stąd też i ocena prawna Kolegium zawarta we wcześniejszych decyzjach obecnie jest nieaktualna. Wyjaśniono, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest orzekanie na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa ( art. 6 kpa ). Obowiązującym prawem są zatem przepisy nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosowane prawidłowo przez organ I instancji. W odniesieniu do zarzutów odwołań dotyczących naruszenia przepisów postępowania Kolegium uznało, iż naruszenia te nie mogły mieć wpływu na zasadność rozstrzygnięcia. Uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie z powodów proceduralnych i tak nie mogło doprowadzić do uwzględnienia wniosku i ustalenia warunków zabudowy dla budowy pawilonu handlowo – usługowego skoro inwestycja ta jest sprzeczna z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo w uzasadnieniu Kolegium pouczyło skarżących o treści przepisu art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku L.L. domagał się uchylenia decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził naruszenie przepisów Konstytucji ( art. 2, 7 i 32 ) i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 12 § 1, 138 § 2, 7, 77 § 1, 8, 11 ). Skarżący poza wskazaniem treści powyższych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego szeroko przedstawił ich wykładnię przytaczając poglądy orzecznictwa i doktryny prawniczej na temat ich stosowania. Stwierdził, iż w niniejszej sprawie organy uchybiły podstawowym zasadom postępowania. Wyraził także przekonanie, iż postępowanie celowo było prowadzone przez organy w sposób przewlekły w oczekiwaniu na uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał także, że w odrębnym postępowaniu wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta w G. w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia sprawy z jego skargi na uchwałę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2006 r. niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zostało zawieszone do czasu zakończenia sprawy II SA/Gd 432/04 ze skargi L.L. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 26 listopada 2003 r. nr XIII/260/03 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 431/04 oddalił skargę. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r. Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2007 r. zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny powołany jest do kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięć organów administracji. W ramach tej kontroli sąd rozpoznając skargę bada prawidłowość dokonanych przez organ ustaleń faktycznych oraz prawidłowość zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego i procesowego. Ich naruszenie uzasadnia uchylenie wydanych decyzji zasadniczo tylko wówczas gdy mogły one mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej ( por. art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). W niniejszej sprawie zarówno ustalenia organów, jak i zastosowane przepisy prawa są prawidłowe. Organy prawidłowo uznały, iż do rozpoznania wniosku skarżącego zastosowanie ma nie obowiązująca już w dacie rozstrzygania ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 1999r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm. ). Zgodnie bowiem z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro tak to w świetle przepisów art. 39 ust. 1, 40 ust. 1 i 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dla uwzględnienia wniosku skarżącego niezbędne było, aby planowana inwestycja ( budowa obiektu handlowo – usługowego ) pozostawała w zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to tego planu, co wymaga podkreślenia, który obowiązywał w dacie wydawania decyzji. W dacie ostatecznego załatwienia sprawy obowiązywał natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który teren działki skarżącego przeznaczał pod funkcję zieleni publicznej z zakazem lokalizacji kiosków i straganów i koniecznością likwidacji istniejących obiektów usługowych. Zatem w oparciu o wskazane przepisy prawa i ustalenia planu zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Gdyni z dnia 26 listopada 2003 r. nie było możliwości pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego, a organy obligowane były do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia wskazanego we wniosku. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są przepisem gminnym – prawem miejscowym. Ustalenia te kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości ( art. 33 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ). Zatem organy administracji publicznej nie mogą wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji sprzecznej z funkcją przewidzianą dla tego terenu w ustaleniach planistycznych. Stanowisko skarżącego zawarte w odwołaniu i skardze opiera się na założeniu, że skoro w toku sprawy zmienił się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sposób mniej korzystny dla rozpatrzenia jego wniosku, a organy prowadziły postępowanie administracyjne opieszale i z naruszeniem przepisów postępowania to z tego względu winien otrzymać pozytywną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustaleń wcześniejszego planu. Zdaniem skarżącego, organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] z mocy art. 138 § 2 zd. drugie kpa związany był wskazaniami organu odwoławczego zawartymi we wcześniejszych jego decyzjach z dnia [...] i [...]. Stanowisko to jest błędne. Wprawdzie naruszenie przepisów postępowania dotyczących terminowości załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym ( art. 35 i 36 kpa ) ma bardzo często wpływ na ostateczny wynik sprawy ale w tym sensie, że determinuje konieczność zastosowania przez organ określonych przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie rozstrzygania, a te niekiedy są mniej korzystne dla strony niż przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku. Okoliczność ta jednak nie skutkuje obowiązkiem organu zastosowania regulacji nie obowiązującej. Organ administracji publicznej przy rozstrzyganiu sprawy obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania decyzji. Długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego, a nawet fakt bezczynności organów w załatwieniu wniosku nigdy nie uzasadniają przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia sprawy jej stanu faktycznego lub prawnego z innej daty niż data wydania decyzji , chyba że wynika to z konkretnego przepisu prawa obligującego organ do takiego działania. Tak więc okoliczność, iż w dacie złożenia wniosku, czy też w dacie w której zgodnie z art. 35 kpa powinna być wydana decyzja, mogły ewentualnie istnieć podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego nie może mieć żadnego znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji. Oznacza to, iż organ I instancji rozpoznając kolejny raz sprawę w dniu [..] i organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję obowiązane były uwzględnić nowy obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony 26 listopada 2003 r. Plan stanowiący podstawę wcześniejszych decyzji organów utracił moc w toku rozpatrywania niniejszej sprawy wskutek uchwalenia nowego planu ( por. art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) i od tego momentu nie mógł już stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Należy także podkreślić, iż w niniejszej sprawie nie zostało jednoznacznie przesądzone, że gdyby sprawa rozpoznawana była w oparciu o wcześniejszy plan to skarżący uzyskałby pozytywną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. We wcześniejszych rozstrzygnięciach Kolegium wskazywało, iż taka decyzja uzależniona jest od ustaleń dotyczących wielkości powierzchni działki przeznaczonej w planie pod funkcję usługową. Wobec utraty mocy obowiązującej tego planu kwestia ta przestała mieć w niniejszej sprawie jakiekolwiek znaczenie, a stanowisko organu odwoławczego wyrażone w dwóch poprzednich jego decyzjach kasacyjnych z dnia [...] i [...] przestało być w sprawie aktualne. W odniesieniu do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. O wyniku sprawy zdecydowały wyłącznie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazane wyżej przepisy prawa materialnego. Z powyższych względów Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.