II SA/Gd 428/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 9 stycznia 2003 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał A. D. rozbiórkę części obiektu budowlanego o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 4,25 x 8,50 m i 2,35 m x 5 m, odbudowanego po pożarze bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr . położonej w P. za wyjątkiem ścian o konstrukcji murowanej, które nie uległy spaleniu – od strony południowej o długości 4,5 m i wysokości 2,5 m, od strony wschodniej o długości 5 m, od strony północnej o długości 2,45 m mierząc od narożnika północno-wschodniego, wskazując usytuowanie obiektu na działce i wymiary w załączniku graficznym od decyzji. Decyzję tę wydano w toku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 28 lutego 2001 r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił bowiem decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudniu 2000 r., nr [...], nakazującą A. D. rozbiórkę części obiektu budowlanego wybudowanego na działce nr w P.. Organ odwoławczy skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że w uchylonej decyzji nie określono jednoznacznie, jakiej części obiektu budowlanego dotyczy nakaz rozbiórki, a brak czytelnego szkicu z wizji lokalnej nie nawiązującego do sytuacji przedstawionej na mapach załączonych do wypisu z rejestru gruntów nie pozwala na jednoznaczne określenie lokalizacji przedmiotowego budynku i wykonania nałożonych nieprecyzyjnie obowiązków. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że wymagane roboty wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i w związku z jego brakiem należało je zakwalifikować jako samowolę budowlaną. W uzasadnieniu decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji wskazał, że A. D. wykonał w maju 2000 r. na działce nr roboty budowlane polegające na odbudowie części obiektu budowlanego, który spłonął. Roboty te zgodnie z art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z brakiem takiego pozwolenia, należało zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego wobec wykonanej odbudowy zastosować sankcję rozbiórki. W odwołaniu od powyższej decyzji A. D. wskazał, że budynek gospodarczy położony jest na nieruchomości, która obejmuje działki nr i. Skarżący wyjaśnił, iż zgłosił pismem z dnia 2 lipca 1997 r. budowę budynku gospodarczego na działce nr i w związku z pismem Urzędu Gminy z dnia 8 lipca 1997 r. budynek ten odnowił w dobrej wierze. A. D. stwierdził, iż wielokrotnie dochodziło do pomyłek związanych z podziałem jego nieruchomości na dwie działki zarzucił, że w dołączonej do decyzji mapce nieruchomości błędnie zaznaczono przebieg granicy pomiędzy działkami i. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 lutego 2003 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 48 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał A. D. rozbiórkę części obiektu budowlanego odbudowanego po pożarze bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr i położonej w P., za wyjątkiem trzech stykających się z tą częścią ścian, nie spalonych, oddzielających pozostałe części obiektu budowlanego i bez fundamentu, na którym odbudowano spaloną część budynku. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że odbudowa przedmiotowej części obiektu budowlanego wykonana została w 2000 r. w warunkach samowoli budowlanej. W takiej sytuacji organ administracji zobligowany był do zastosowania sankcji przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie odniósł się do starego fundamentu, który pozostał po spalonej części obiektu budowlanego i błędnie podał przebieg granicy działek nr i na załączniku nr do swojej decyzji wskazując lokalizację wskazanej przebudowy na terenie działki nr. Organ odwoławczy wskazał, iż dysponując zgromadzonym materiałem dowodowym poczynił ustalenia odnośnie położenia budynku i orzekł o rozbiórce odbudowanej po pożarze części obiektu budowlanego znajdującego się na terenie działki nr i. Odnosząc się do argumentów skarżącego, jakoby kwestionowana odbudowa przeprowadzona została po uprzednim zgłoszeniu właściwemu organowi, organ II instancji stwierdził, że zgłoszenie z dnia 2 lipca 1997 r. dotyczyło innej lokalizacji i innego budynku gospodarczego. Organ administracji wskazał, że zakres oraz charakter wykonanych robót budowlanych wskazuje, że nie było to "odnowienie", ani też remont, lecz odbudowa części obiektu budowlanego, co zostało potwierdzone przez skarżącego w oświadczeniu złożonym do protokołów z wizji lokalnej z dnia 17 lipca 2000 r. oraz z dnia 26 lipca 2001 r., w którym stwierdzono, że "oprócz ww. trzech ścian pozostałe zostały odbudowane po pożarze" i "mieści się to na starych fundamentach". A. D. wniósł skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia. Skarżący wskazał, że budynek gospodarczy będący przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się na działce nr w P.. Budynek ten istnieje od lat przedwojennych, w 1999 r. uległ on częściowemu zniszczeniu. W 2000 r. budynek ten został odremontowany i przeznaczony na mieszkanie. Skarżący zakwestionował ustalenie, że część jego budynku znajduje się na terenie działki nr stanowiącej drogę i oświadczył, iż budynek znajduje się w całości na jego gruncie, a ponadto błędem jest stwierdzenie, że część wyremontowana budynku znajduje się na działce nr, a nie na. Skarżący zarzucił nadto, że nie miał możliwości zapoznania się z protokołem z oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy uznał je za nietrafne, a podkreślając, iż organy obu instancji umożliwiły skarżącemu zapoznanie się z całym zgromadzonym w sprawie materiałem, w tym z protokołem z oględzin. Dołączona do skargi mapa działek nr, i nie jest zgodna z mapą sytuacyjno-wysokościową z uzbrojeniem terenu do celów projektowych z 1999 r. i z wyrysem mapy ewidencji gruntów. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowa część budynku położona jest na działce nr i. Nadto, organ administracji zaznaczył, że wielokrotnie użytkowanie budynku przed pożarem nie usprawiedliwia samowolnej odbudowy budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Odbudowa obiektu, którego dotyczy zaskarżona decyzja została zrealizowana po 1 stycznia 1995 r. – w 2000 r. W niniejszej sprawie znajdują zatem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.: Dz. U. nr 106, poz. 1126 ze zm.). Organ administracji prawidłowo ustalił, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że roboty budowlane przeprowadzone przez skarżącego w 2000 r. były odbudową części wcześniej istniejącego budynku o nieregularnym kształcie, który uległ częściowemu spaleniu, za wyjątkiem trzech ścian. Fakt odbudowy części obiektu potwierdza treść protokołu oględzin z dnia 26 lipca 2001 r., w którym stwierdzono, że "część budynku postawiona została na starych fundamentach. Oprócz trzech ścian, które nie uległy spaleniu, pozostałe zostały odbudowane" oraz dokumentacja fotograficzna, z której wynika wybudowanie od poziomu gruntu 4 nowych ścian budynku o nieregularnym kształcie, jak również wyjaśnienia skarżącego złożone w piśmie z dnia 1 lipca 2000 r., w którym wskazał on, iż odtworzył część budynku gospodarczego na starych fundamentach (dowód k. 26, 12 akt administracyjnych organu I instancji). Pojęcie odbudowy obiektu budowlanego nie zostało zdefiniowane w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. nr 106, poz. 1126 ze zm.). Odbudowa jest w istocie doprowadzeniem do stanu poprzedniego w sensie konstrukcji, wyglądu zewnętrznego i funkcjonalnego przeznaczenia budynku. Oznacza z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Jeśli zatem roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu wówczas mamy do czynienia z odbudową. W niniejszej sprawie brak było podstaw do zakwalifikowania wykonanych robót jako prac remontowych, które z istoty swej wykonywane są w istniejącym obiekcie budowlanym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). W sytuacji, gdy z dawnego budynku gospodarczego pozostały jedynie fundamenty, a ściany pozostałe po pożarze stanowiły w istocie ściany budynków sąsiednich, do których obiekt był dobudowany, budowa ścian budynku mieszkalnego od poziomu fundamentów stanowi odbudowę obiektu a nie jego remont. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowa obiektu budowlanego wchodzi w zakres pojęcia "budowy" i jako taka stanowi w myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane. Art. 28 Prawa budowlanego stanowi, że z zastrzeżeniem art. 29 i art. 39, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odbudowa obiektu, zgodnie z art. 3 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego stanowi realizację robót budowlanych. Przepisy art. 29 i 30 Prawa budowlanego nie przewidują zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę odbudowy obiektu budowlanego lub jego części. Na odbudowę obiektu budowlanego wymagane było pozwolenie na budowę, którego skarżący nie uzyskał. Twierdzenie skarżącego, iż posiadał on pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie nie jest zgodne z prawdą. Skarżący nie uzyskał pozwolenia na odbudowę spalonej części budynku, co potwierdził na rozprawie w dniu 3 listopada 2005 r. (dowód: protokół rozprawy k. 44). Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika jedynie, że skarżący dokonał w 1997 r. zgłoszenia budowy obiektu gospodarczego, a nie mieszkalnego, znajdującego się na innej działce o Nr, o wymiarach nie przekraczających 35 m² i rozpiętości do 4,8 m, a więc innych niż przedmiotowy budynek mieszkalny, którego powierzchnia i rozpiętość zgodnie ze szkicem w protokole oględzin przekracza te wielkości (dowód: protokół oględzin k. 26 akt administracyjnych organu I instancji). Zgłoszenie dotyczące obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną, przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, niewątpliwie nie mogło dotyczyć przedmiotowego budynku mieszkalnego, o innych wymiarach, posadowionego na innych działkach. Nadto wskazać należy, że budowę takiego obiektu można było rozpocząć nie po jej zgłoszeniu, lecz wyłącznie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która nigdy nie została w niniejszej sprawie wydana. Skarżący dopuścił się zatem samowoli w zakresie odbudowy przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy ustosunkowując się do wątpliwości skarżącego dotyczących położenia przedmiotowego budynku prawidłowo ustalił, opierając się na wyrysie z mapy ewidencyjnej k. 27b akt administracyjnych organu I instancji) oraz piśmie wyjaśniającym organu I instancji z dnia 24 stycznia 2003 r. (k. 20 akt administracyjnych organu II instancji), że żadna część budynku odbudowana przez skarżącego w 2000 r. nie jest położona na terenie działki nr, lecz obiekt ten jest położony na działce nr i. Nadto wskazać należy, że w niniejszej sprawie przesłanki nakazu rozbiórki budynku nie stanowił fakt jego położenia na danej działce, lecz wybudowanie bez pozwolenia na budowę, a okoliczność miejsca posadowienia obiektu podlegającego nakazowi rozbiórki, w świetle poczynionych ustaleń, nie budzi wątpliwości. Inwestycja, na której przeprowadzenie wymagane jest posiadanie pozwolenia na budowę lub dokonanie obowiązku zgłoszenia budowy, przeprowadzona bez spełnienia tych wymogów przez inwestora stanowi samowolę budowlaną, spotykającą się z sankcją przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego, który stanowi, iż właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z przepisu tego wynika, że sankcji rozbiórki podlegają także wybudowane (w tym odbudowane) samowolnie części budynków. Od dokonanej odbudowy obiektu w 2000 r. do daty wydania decyzji o rozbiórce nie upłynął przewidziany w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego okres 5 lat, uzależniający nakazanie rozbiórki od sprzeczności obiektu z treścią przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem jedyną przesłanką wydania nakazu rozbiórki jest odbudowanie części obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że norma art. 48 Prawa budowlanego nie pozostawia organom administracji sfery uznaniowości w zakresie zastosowania sankcji rozbiórki. Stwierdzenie, że wzniesienie określonego obiektu budowlanego nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę obliguje organ administracji do nakazania jego rozbiórki w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego w stanie prawnym z daty podjęcia zaskarżonej decyzji nie przewidywały możliwości legalizacji samowoli budowlanej, ani nie dopuszczały stosowania jakichkolwiek okoliczności łagodzących rygor rozbiórki i nie pozwalały organom administracji w razie stwierdzenia samowoli budowlanej na odstąpienie od zastosowania sankcji rozbiórki. Na skarżącym ciążył obowiązek przestrzegania przepisów obowiązującego prawa. Przewidziany w art. 28 Prawa budowlanego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wszystkich inwestorów – w tym skarżącego. Obowiązek ten został przez skarżącego zlekceważony. Nakaz rozbiórki w niniejszej sprawie stanowi sankcję za wybudowanie obiektu bez respektowania przepisów prawa nakazujących uzyskanie przed rozpoczęciem budowy pozwolenia na budowę. W toku postępowania nie naruszono zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Skarżący miał w toku postępowania w obu instancjach dostęp do materiału dowodowego sprawy oraz możliwość brania udziału w przeprowadzonych oględzinach, o których był zawiadamiany i w których brał udział, i z których protokół podpisał, a organ administracji nie miał obowiązku doręczania skarżącemu z urzędu treści tego protokołu. Zarzut skarżącego dotyczący naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 kwietnia 1999 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania kontroli działania organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz wzoru protokołu kontrolnego i sposobu jego sporządzania (Dz. U. Nr 41 poz. 420) jest bezzasadny, bowiem przepis ten dotyczy kontroli działalności organu administracji sprawowanej przez organ nadrzędny, a nie uprawnień stron postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę jako bezzasadną.