II SA/Gd 429/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy społecznej w postaci schronienia i posiłku oddala skargę. Pismem z dnia 23 grudnia 2003 r. pan S. M. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o zapewnienie mu schronienia i posiłku od dnia 1 stycznia 2004 r.. Po dokonaniu aktualizacji wywiadu środowiskowego decyzją z dnia 31 grudnia 2003 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, działając w imieniu Prezydenta Miasta, na podstawie art. 104 i 108 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1, art. 13, art. 14, art. 43 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.j.Dz. U. Nr 64 z 1998 r., poz. 414 z późniejszymi zmianami) przyznał panu S. M. pomoc w postaci schronienia i posiłku w noclegowni A w G. od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 31 stycznia 2004 r.. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zarówno sytuacja materialna i rodzinna, jak też bezdomność wnioskującego uzasadniają przyznanie żądanej pomocy. Organ powołał się na treść umowy z dnia 30 grudnia 2003 r., zawartej pomiędzy MOPS a noclegownią A, na mocy której Towarzystwo zobowiązało się do świadczenia usług dla bezdomnych w postaci zapewnienia im schronienia, środków czystości i posiłku. Od powyższej decyzji odwołał się pan S. M. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i przyznanie mu odszkodowania w kwocie 36000 zł. W uzasadnieniu odwołujący się stwierdził, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji umowa nie stanowi źródła prawa, ponieważ łączy wyłącznie strony które ją zawarły, nie jest natomiast źródłem praw i obowiązków dla osób trzecich, w szczególności dla odwołującego się. Odwołujący się wskazał także, że zaskarżona decyzja została mu doręczona dopiero w dniu 6 stycznia 2004 r., co jest sprzeczne z art. 108 par.1,39,35 ust.1 oraz 6,7 i 8 k.p.a. S. M. zakwestionował także jakość udzielonej mu pomocy, wskazując, że w noclegowni A w G. na powierzchni 4,50 m na 3,35 m przebywa razem 6 osób, co narusza godność człowieka zagwarantowaną art. 30 Konstytucji RP. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 maja 2006 r. na podstawie przepisów 138 par. 1 k.p.a. oraz art. 150, art. 17 ust. 1 pkt 3, art.48 ust. 1, 2 i 4, art. 3 ust 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późniejszymi zmianami) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, iż nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, ponieważ postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania wyłącza możliwość wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Z powyższych przyczyn niemożliwe jest także przyznanie odwołującemu się żądanego odszkodowania, którego warunkiem jest w pierwszej kolejności stwierdzenie nieważności decyzji. Organ stwierdził także, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi w dniu orzekania przez Kolegium przepisami ustawy o pomocy społecznej, natomiast zarzut odwołującego się iż umowa z dnia 30 grudnia 2003 r., zawarta pomiędzy MOPS a noclegownią A nie może stanowić dla niego źródła praw i obowiązków jest bezpodstawny. Powyższa umowa została zawarta celem realizacji ciążących na Gminie obowiązków wynikających z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej polegających na udzielaniu schronienia, zapewnienia posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym. Zgodnie z przepisem art.48 ust. 2 ustawy udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach dla tego przeznaczonych. Natomiast przepis art. 25 ust. 1 ustawy upoważnia gminę do zlecenia realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej. Kwestionowana przez odwołującego się umowa nie stanowi podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, została powołana jedynie w celu poinformowania wnioskującego o miejscu w jakim udzielona mu będzie żądana pomoc. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnioskujący S. M.. Zarzucił, że organy administracji rozpoznały sprawę bez jego udziału, po terminie określonym przez prawo i z naruszeniem rzetelności. Wskazał, że budynek noclegowni położony w G. nie zapewnia warunków pozwalających na przebywanie w nim ludzi, a bezdomny też jest człowiekiem. Zarzucił organom obu instancji naruszenie Konwencji 102 M.O.P. ,Konwencji o ochronie praw człowieka, Karty Podstawowych Praw oraz Europejskiej Karty Społecznej, które na mocy art. 87 ust. 1 Konstytucji RP stanowią źródła prawa. Wniósł o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i odszkodowanie w kwocie 10000 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która kontrolowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, które regulują zasady realizacji przez gminę zadań własnych polegających na realizacji programu udzielania pomocy mieszkańcom. Do zadań obowiązkowych gminy należy między innymi udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym (art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej). Zgodnie z przepisem art.48 ust. 2 ustawy udzielenie schronienia następuje przez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach dla tego przeznaczonych. Ustawa nie zawiera ustawowej definicji powyższych miejsc tymczasowego schronienia, nie określa także minimalnych wymagań dotyczących ich standardu. Przepis art. 25 ust. 1 ustawy upoważnia natomiast gminę do zlecenia realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej. Zlecanie wskazanych czynności następuje w wyniku przetargu prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Jednakże z przepisów tych także nie wynika jakie warunki powinny spełniać noclegownie prowadzone przez organizacje pozarządowe. Natomiast umowa z dnia 30 grudnia 2003 r., zawarta pomiędzy MOPS a noclegownią A szczegółowo określa zakres usług świadczonych przez zobowiązane Towarzystwo na rzecz osób bezdomnych kierowanych przez MOPS do noclegowni w G. – Towarzystwo zobowiązane jest do zabezpieczenia noclegów w salach wieloosobowych oddzielnych dla mężczyzn i kobiet, zapewnienia stałego dostępu do urządzeń sanitarnych wyposażonych w natryski z ciepłą i zimną wodą, oraz zapewnienia w okresie grzewczym temperatury minimum 18 stopni C i pomieszczeń do odwszawiania. Z treści skargi wynika, że S. M. kwestionuje jakość udzielanej mu pomocy polegającej na udzielaniu schronienia poprzez konieczność przebywania w salach wieloosobowych, gdzie na powierzchni 4,50 m na 3,35 m przebywa razem 6 osób. W powyższym zakresie należy stwierdzić jednoznacznie, że oferowane skarżącemu warunki nie naruszają obowiązujących w tym zakresie przepisów. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w powyższej sprawie nie można brać pod uwagę norm wynikających z przepisów art. 2 pkt. 1 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), który ustanawia normę 5 m2 powierzchni na członka rodziny najemcy, ponieważ norma ta dotyczy wyłącznie mieszkań i pomieszczeń socjalnych przydzielanych zgodnie z art. 22 powyższej ustawy, natomiast w przypadku skarżącego Gmina Miasta nie jest zobowiązana do przydzielenia mu mieszkania o określonym standardzie, a jedynie zapewnienia schronienia. Nie można także, jak czyni to skarżący, stosować analogii do warunków zakładu karnego, gdzie państwo odbierając skazanemu wolność na mocy przepisu art. 41 ust. 4 Konstytucji RP i odpowiednich przepisów szczególnych zobowiązane jest zapewnić skazanemu określone warunki odbywania kary warunkujące zachowanie jego zdrowia i życia oraz przeprowadzenie resocjalizacji. Natomiast przepis art. 31 Konstytucji RP, który zdaniem skarżącego naruszony został poprzez wskazanie mu miejsca schronienia w pomieszczeniu wieloosobowym, statuuje zasadniczą dla demokratycznego porządku prawnego zasadę wolności. Zgodnie z tą zasadą każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych i nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia tego prawa mogą wynikać jedynie z ustawy tylko wtedy gdy jest to konieczne dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zaskarżona decyzja nie ogranicza skarżącego w wolności wyboru drogi życiowej , w szczególności podjęcia zatrudnienia i starań o własne mieszkanie. Nie narusza także zasady równości, określonej w art. 32 Konstytucji RP, ponieważ z treści skargi nie wynika, aby innym osobom spełniającym przesłanki wynikające z przepisu art.48 § 2 ustawy o pomocy społecznej przyznane zostało schronienie w innych, lepszych warunkach. Należy także stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ani treści Europejskiej Karty Społecznej. W szczególności przepisy Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., z późniejszymi zmianami), ratyfikowana w dniu 19 stycznia 1993 r. poddaje ochronie prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego, rzetelnego procesu sądowego, poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, zawarcia małżeństwa, natomiast ustanawia zakazy między innymi stosowania tortur, niewolnictwa i pracy przymusowej, dyskryminacji i ograniczenia działalności politycznej. Zaskarżona decyzja nie narusza żadnego z praw objętych ochroną, nie łamie także żadnego zakazu. Natomiast Europejska Karta Społeczna (sporządzona w Turynie dnia 18 października 1961 r.) poddaje ochronie w pierwszej kolejności pracowników poprzez zapewnienie im prawa wyboru pracy oraz bezpiecznych warunków jej wykonywania, zapewnia pracownikom i pracodawcom wolność zrzeszania się, zapewnia ochronę rodzinie, matce i dzieciom oraz emigrantom. Przepis art. 14 Karty stanowi o prawie korzystania ze służb opieki społecznej. W wykonaniu tego uprawnienia państwa, które ratyfikowały Kartę zobowiązane są popierać i organizować służby pomocy socjalnej i zachęcać obywateli i organizacje charytatywne do wspomagania tych służb. W przedmiotowej sprawie przepis ten nie został naruszony. Zaskarżona decyzja nie narusza także w żadnym razie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej ponieważ obecnie dokument ten nie jest wiążący dla żadnego kraju Unii, dlatego że jako dokument włączony do projektu Konstytucji UE uzyska moc wiążącą dopiero po podpisaniu i ratyfikowaniu tego dokumentu. Także wskazana przez skarżącego Konwencja 102 MOP zajmuje się ochroną pracowników w zakresie równego i sprawiedliwego wynagrodzenia, godziwych warunków pracy, zakazu dyskryminacji i zabezpieczenia na wypadek choroby. Z akt sprawy wynika natomiast, że aktualnie skarżący nie należy do kategorii pracowników i co za tym idzie nie podlega ochronie wynikającej z przepisów Konwencji. Mając na uwadze powyższe i fakt, że zarzuty skarżącego nie zostały w niniejszej sprawie uwzględnione Sąd, na mocy art. 151 wyżej wymienionej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.