II SA/Gd 431/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Straszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności budowy obiektów budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 14 listopada 2008 r. K. D. wystąpił do Wójta Gminy K. o wydanie zaświadczenia o zgodności parterowego budynku drewnianego z poddaszem, z dwuspadowym dachem o wymiarach 8 x 5,5 m z zadaszonym tarasem o wymiarach 8 x 2,6 m wraz z wiatą o konstrukcji stalowej z jednospadowym dachem z blachy trapezowej położonego na działkach na 451 i 452 w miejscowości S. z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2008 r. organ pierwszej instancji odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Jak ustalono, działki nr 451 i 452 znajdują się na obszarze przeznaczonym pod tereny rolnicze oraz lasy, gdzie według ustaleń planu miejscowego nie przewiduje się realizacji nowej zabudowy. Organ podał też, że powołany przez wnioskodawcę zapis planu, zgodnie z którym dopuszcza się rozbudowę istniejącej zabudowy zagrodowej oraz realizację maksymalnie dwóch budynków mieszkalnych nie ma zastosowania do działek inwestora. Dotyczy terenów wskazanych w planie miejscowym jako tereny zabudowy zagrodowej określonych na załączniku graficznym, jako istniejąca zabudowa zagrodowa. Postanowieniem z dnia 30 marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. uchyliło powyższe postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wyjaśniło, że otrzymało pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. informujące, że znajduje się on w posiadaniu odwołania H. i K. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 stycznia 2009 r. nakazującej rozebrać wybudowany w warunkach samowoli budowlanej parterowy obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej z poddaszem użytkowym, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej oraz parterowy obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym, pełniący funkcję wiaty.. Jako powód swojego rozstrzygnięcia Kolegium podało, iż weryfikacja zgodności zabudowy z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego z istoty rzeczy odnosić się musi do dokumentacji architektoniczno – budowlanej, gdyż to ten dokument umożliwia ocenę realizowanego przedsięwzięcia. Tymczasem organ pierwszej instancji nie dokonał oceny charakteru wybudowanego obiektu i brak jest jakichkolwiek ustaleń organu w tym przedmiocie. Ponadto, w kwestionowanym postanowieniu brak jest wskazania podstawy prawnej wydania zaświadczenia wynikającej z K.p.a., jak z przepisów prawa materialnego. Wójt Gminy K. ograniczył się jedynie do wskazania jako podstawy prawnej art. 219 K.p.a. i dopiero z wyjaśnień Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. zawartych w piśmie z dnia 23 marca 2009 r. wynika, że podstawę prawną dla wydanego zaświadczenia powinien stanowić art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) dalej jako U.p.b., w zw. z art. 48 ust. 2 U.p.b. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji wezwał K. D. do dostarczenia dokumentacji architektoniczno - budowlanej przedmiotowych obiektów w celu dokonania weryfikacji zgodności istniejącej zabudowy z obowiązującym planem miejscowym. W odpowiedzi pełnomocnik wnioskodawcy złożył w urzędzie inwentaryzację budowlaną sporządzoną przez inżyniera R. S. dotyczącą budynku rekreacji indywidualnej posadowionego na działce nr 451. Nie przedstawiono inwentaryzacji wiaty o konstrukcji stalowej. W świetle powyższego Wójt Gminy K. uznał, że nie jest organem właściwym w sprawie weryfikacji dokumentacji architektoniczno – budowlanej, gdyż organem właściwym do jej dokonania jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Zadaniem Wójta jest jedynie wydanie zaświadczenia na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 2 U.p.b. Dlatego postanowieniem z dnia 17 września 2009 r. ponownie odmówił wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowego budynku z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie to zakwestionował K. D., który we wniesionym zażaleniu podkreślił, że pomimo że działki nr 451 i 452 znajdują się na terenie przeznaczonym pod obszary rolnicze oraz lasy a zgodnie z postanowieniami ogólnymi na takich terenach nie ma możliwości realizacji nowej zabudowy zagrodowej, to § 5 pkt 3.0 uchwały Rady Gminy K. z dnia 30 listopada 2006 r. wyraźnie stwierdza, że "dla obszaru objętego planem określa się następujące ustalenia ogólne dla poszczególnych grup funkcji. Funkcje określone w ustaleniach szczegółowych, inne niż w ustaleniach ogólnych, są obowiązujące". Zatem ustalenia szczegółowe, zawarte w § 7 uchwały Rady Gminy, jeśli zostały wskazane dla danego obszaru to na nim obowiązują. Natomiast dla dziełek nr 451 i 452 określono funkcje w ustaleniach szczegółowych, gdyż zostały objęte kartą terenu nr 12, (nr strefy 31.R, ZL), gdzie w pkt 4.3 wskazano, iż dopuszcza się na nich, zgodnie z § 5 pkt 3.0 rozbudowę istniejącej zabudowy i realizację nowej zabudowy uzupełniającej w granicach istniejącej zabudowy zagrodowej oraz realizację maksymalnie dwóch budynków mieszkalnych na warunkach określonych w pkt 8. Zdaniem wnoszącego zażalenie, ustalenia szczegółowe w powiązaniu z § 5 pkt 3.0 planu miejscowego wyraźnie dopuszczają na działkach nr 451 i 452 rozbudowę istniejącej zabudowy oraz realizację nowej zabudowy uzupełniającej w granicach istniejącej zabudowy zagrodowej oraz realizację maksymalnie dwóch budynków mieszkalnych na warunkach określonych w punkcie 8. Wnioskowany budynek wraz z wiatą wypełnia warunki określone w pkt 8 karty 12 ustaleń szczególnych, zatem jego wybudowanie jest możliwe i zgodne z prawem. Natomiast postanowienie Wójta Gminy K. jest sprzeczne z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podał także, że zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 2 U.p.b. Wójt Gminy K. może wyłącznie badać zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc wskazać, czy na danym terenie taka budowa jest możliwa. Kwestie związane z badaniem dokumentów i projektów architektoniczno – budowlanych należą zaś do wyłącznej kompetencji właściwego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zaś Wójta Gminy K. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postanowieniem z dnia 22 marca 2010 r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ ten w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu braku kompetencji organu pierwszoinstancyjnego do badania dokumentów i projektów architektoniczno - budowlanych wyjaśniając, że przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem K. D. o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy na działkach nr 451 i 452 z zapisami planu miejscowego, nie zaś kwestia ustalenia, czy na danym obszarze możliwa jest budowa budynku, o którym mowa we wniosku. W sprawie chodziło zatem o ustalenie na podstawie projektu architektoniczno – budowlanego, jaki jest charakter budynku i w związku z tym czy istniejący budynek jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu. Kolegium uznało zarzut skarżącego w tej kwestii za nieuzasadniony. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że budynek opisany we wniosku o wydanie zaświadczenia jest budynkiem rekreacji indywidualnej. Natomiast działki na których posadowiony jest budynek znajdują się na terenie 31.R, ZL, czyli na terenach rolniczych oraz leśnych. Co prawda plan zagospodarowania przestrzennego na tym terenie dopuszcza budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ale jedynie w obrębie istniejącego siedliska. Tymczasem budynki opisane we wniosku o wydanie zaświadczenia nie znajdują się w obrębie istniejącego siedliska, gdyż siedlisko związane jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Równocześnie z ustaleń planu miejscowego nie wynika, wbrew twierdzeniom skarżącego, iż dopuszcza on rozbudowę wszelkiej istniejącej zabudowy, lecz odnosi się on do zabudowy gospodarczej w granicach istniejącej zabudowy zagrodowej. Brak zatem podstaw do uwzględnienia zażalenia. W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, K. D. domagał się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Kwestionowanemu orzeczeniu zarzucił naruszenie postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego Sarnowy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. z dnia 30 listopada 2006 r. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia Wójta Gminy K. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że pomimo iż działki nr 451 i 452 znajdują się na obszarze przeznaczonym pod tereny rolnicze i lasy i zgodnie z ustaleniami ogólnymi, na takich terenach nie ma możliwości realizacji nowej zabudowy zagrodowej, to § 5 pkt 3.0 uchwały Rady Gminy K. z dnia 30 listopada 2006 r. wyraźnie stwierdza, że dla obszaru objętego planem określa się następujące ustalenia ogólne dla poszczególnych grup funkcji. Funkcje określone w ustaleniach szczegółowych, inne niż w ustaleniach ogólnych, są obowiązujące. Natomiast dla działek nr 451 i 452 określono funkcje w ustaleniach szczegółowych, gdyż zostały one objęte kartą terenu nr 12 (nr strefy 31. R, ZL), gdzie w pkt 4.3 wskazano, iż dopuszcza się na nich rozbudowę istniejącej zabudowy i realizację nowej zabudowy uzupełniającej gospodarczej w granicach istniejącej zabudowy zagrodowej oraz realizację maksymalnie dwóch budynków mieszkalnych na warunkach określonych w punkcie 8. W konsekwencji wskazać należy, że wnioskowany budynek wraz z wiatą spełnia warunki określone w punkcie 8 karty nr 12 ustaleń szczegółowych, co do ilości kondygnacji, powierzchni zabudowy, rodzaju dachu i formy architektonicznej, zatem jego wybudowanie jest możliwe zgodnie z pkt 4.3 karty terenu nr 12 w zw. z § 5 pkt 3.0 zdanie drugie i jest zgodne z prawem. Natomiast zakwestionowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. jest sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa procesowego i materialnego, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Z tego względu jest władny uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona skarżąca. W przedmiotowej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 217 K.p.a. zaświadczenie stanowi dokument urzędowy, zawierający potwierdzenie istniejących obiektywnie faktów lub stanu prawnego, wydawany na żądanie podmiotu mającego w tym interes prawny przez organ administracji publicznej. Odmowa wydania zaświadczenia bądź wydania zaświadczenia o określonej treści, jednak niezgodnej z żądaniem podmiotu, nie stwarza przeszkody do ponownego żądania, zgodnego z aktualnym (uzupełniony, poprawionym czy zmienionym) stanem rzeczy, zatem nie mają one cechy ostateczności. Przepis art. 218 § 2 K.p.a. przewiduje przeprowadzenie przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego, ale jedynie "w koniecznym zakresie". Powinno to być postępowanie uproszczone, bez pełnego stosowania wszelkich reguł dotyczących przeprowadzania dowodów, a przy tym nie tyle stwarzające dopiero te określone fakty, które mają zostać zaświadczone, lecz raczej wyjaśniające wątpliwości związane z już istniejącymi faktami. Jak wynika z akt sprawy, zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego było skarżącemu potrzebne dla celów postępowania legalizacyjnego, dotyczącego istniejącego obiektu budowlanego. Rozstrzygnięcie zapadło po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego polegającego na wezwaniu skarżącego do przedłożenia dokumentacji architektoniczno – budowlanej przedmiotowych obiektów w celu dokonania weryfikacji zgodności istniejącej zabudowy z obowiązującym planem miejscowym. Wezwanie zostało zrealizowane częściowo poprzez złożenie w siedzibie organu inwentaryzacji budowlanej sporządzonej przez inżyniera R. S. ale dotyczącej jedynie budynku rekreacji indywidualnej. Nie przedstawiono natomiast inwentaryzacji wiaty o konstrukcji stalowej. Organy wykorzystały również informacje własne w postaci pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 23 marca 2009 r. informującego, że znajduje się on w posiadaniu odwołania H. i K. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 stycznia 2009 r. nakazującej rozebrać wybudowany w warunkach samowoli budowlanej budynek opisany we wniosku o wydanie zaświadczenia. Skarżący trafnie zwrócił uwagę, iż nie jest rolą Wójta Gminy, czy też organu drugiej instancji badanie dokumentów i projektów architektoniczno – budowlanych, gdyż zadanie to należy do wyłącznej kompetencji właściwego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednakże z wyjaśnień organu wynika, że w sprawie chodziło jedynie o ustalenie na podstawie projektu architektoniczno – budowlanego, jaki jest charakter budynku w zakresie umożliwiającym dokonanie oceny, czy istniejący budynek jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu. Niezależnie od powyższego w świetle treści sformułowanego przez skarżącego wniosku, pismo wszczynające postępowanie należało potraktować jako żądanie wydania zaświadczenia w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 U.p.b. Zgodnie z art. 48 ust. 1 U.p.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 U.p.b. legalizacja takiego obiektu jest możliwa między innymi wtedy, jeżeli jest on zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, zgodnie z art. 48 ust. 3 U.p.b. w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2 art. 48 ust. 1 U.p.b., organ nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu. Z przepisu tego wynika iż ubiegający się o legalizację obiektu budowlanego winien przedstawić zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszym postępowaniu Rada Gminy K. uchwałą z dnia 30 listopada 2006 r. zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obrębu S. na terenie Gminy K. Zgodnie z planem działki nr 451 i 452 znajdują się na obszarze przeznaczonym pod tereny rolnicze oraz lasy, gdzie nie przewiduje się realizacji nowej zabudowy zagrodowej, zaś przywołany przez skarżącego zapis planu, zgodnie z którym dopuszcza się rozbudowę istniejącej zabudowy ogrodowej oraz realizację maksymalnie dwóch budynków mieszkalnych nie ma zastosowania do działek inwestora. Dotyczy terenów wskazanych w planie miejscowym jako tereny zabudowy zagrodowej określonych na załączniku graficznym jako istniejąca zabudowa zagrodowa. Zgodnie z § 5 planu miejscowego ustala się podział terenu objętego granicami planu na poszczególne strefy funkcyjne oddzielone liniami rozgraniczającymi wyznaczającymi terenu o równych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania terenu. Działki nr 451 i 452 na których posadowiony jest budynek znajdują się na terenie 31.R, ZL, czyli na terenach rolniczych oraz lasów. Dla działek nr 451 i 452 określono funkcje w ustaleniach szczegółowych, gdyż zostały one objęte kartą terenu nr 12 (nr strefy 31. R, ZL), gdzie w pkt 4.3 wskazano, iż dopuszcza się na nich rozbudowę istniejącej zabudowy i realizację nowej zabudowy uzupełniającej gospodarczej w granicach istniejącej zabudowy zagrodowej oraz realizację maksymalnie dwóch budynków mieszkalnych na warunkach określonych w punkcie 8. Zgodnie natomiast z pkt 8 regulującym parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy dla realizacji zabudowy określonej w pkt 4.3 wskazano, m.in. że wysokość zabudowy nie może przekraczać dwóch kondygnacji nadziemnych. Zabudowę należy zrealizować na rzucie regularnych prostokątów. Dach winien być dwuspadowy w kolorze odcieni czerwieni, brązu i grafitu. Co się zaś tyczy kształtowania formy architektonicznej, to zabudowę należy realizować w nawiązaniu do historycznego układu zabudowy zagrodowej zlokalizowanej wokół podwórza gospodarczego, przy czym dopuszcza się zabudowę towarzyszącą gospodarczą spójną pod względem architektonicznym z zabudową wiodącą. Analiza treści planu prowadzi zatem do wniosku, że nie dopuszcza on rozbudowę wszelkiej istniejącej zabudowy, lecz odnosi się on do zabudowy gospodarczej w granicach istniejącej zabudowy zagrodowej. Natomiast z wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia wynika, że zrealizował on budynek rekreacji indywidualnej i to nie położony w obrębie istniejącego siedliska. W konsekwencji stwierdzić należało, że budowa (legalizacja) budynków rekreacji indywidualnej znajdujących się poza siedliskiem, na terenach rolniczych oraz lasów niewątpliwe nie pozwala na uznanie jej za zgodną z planem miejscowym. Uwzględniając powyższe, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.