II SA/Gd 432/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy z udziałem Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku Marii Ścigały ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję. M. S. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 maja 2006 r., nr [...] utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia 27 kwietnia 2006 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta z dnia 21 września 2004 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach: Decyzją z dnia 8 lipca 2004 r. Burmistrz Miasta po rozpatrzeniu wniosku J. i M. S. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku ( nadbudowa nad istniejącą piwnicą ) na działce nr [...] w J. G. W decyzji w punkcie 3.3.1 określono maksymalną powierzchnię zabudowy na ok. 42 m2, a procent zabudowy działki po rozbudowie maksymalnie na 41 %. Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy byli, oprócz wnioskodawców, także E. i G. J., P. B., W. B. oraz K. i S. J. Wydana decyzja wobec jej niezaskarżenia przez żadną ze stron stała się ostateczna. Pismem z dnia 2 sierpnia 2004 r. wnioskodawcy zwrócili się do Burmistrza Miasta o zmianę decyzji z dnia 8 lipca 2004 r. w punkcie 3.3.1 przez określenie powierzchni zabudowy na 54 m2 i wyjaśnili, iż "powierzchnia ta wynika z układu konstrukcyjnego ścian piwnic, na których zostanie oparta". Organ pismem z dnia 27 sierpnia 2004 r. powiadomił osoby, które były stronami postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 8 lipca 2004 r. o treści wniosku i o możliwości wniesienia w terminie 14 dni ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Żadna ze stron nie wniosła w tym terminie zastrzeżeń i uwag do wniosku w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji. Decyzją z dnia 21 września 2004 r. Burmistrz Miasta zmienił wydaną wcześniej decyzję wskazując, iż jej punkt 3.3.1 otrzymuje brzmienie: powierzchnia nowej zabudowy maksymalnie: ok. 54 m, procent zabudowy działki po rozbudowie: maksymalnie 44 %; pozostałe zaś ustalenia decyzji pozostają bez zmian. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia wskazano na przepisy art. 155 i 154 § 2 kpa oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ). W uzasadnieniu wyjaśniono, iż "za zmianą polegającą na zwiększeniu powierzchni zabudowy działki o 3% w stosunku do określonej w decyzji, jest zmianą wynikającą z układu konstrukcyjnego ścian piwnic na fundamentach których zostanie oparta wnioskowana nowa zabudowa". Wskazano, że "w związku z powyższym oraz z uwagi na brak sprzeciwu stron w postępowaniu, jak również słuszny interes inwestora Burmistrz Miasta postanowił jak w sentencji". Również ta decyzja wobec jej niezaskarżenia w ustawowym terminie stała się ostateczna. Pismem z dnia 12 maja 2005 r. P. B., W. B. oraz K. i S. J. wystąpili do Burmistrza Miasta z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 21 września 2004 r. z tej przyczyny, iż powierzchnia zabudowy działki inwestorów przekracza wielkość 44 %. Wskazując na art. 145 § 1 pkt 5 kpa wnioskodawcy wnieśli o "faktyczne zweryfikowanie istniejącej zabudowy i dokładne wyliczenie procentowe całkowitej powierzchni zabudowy". Burmistrz Miasta postanowieniem z dnia 1 lipca 2005 r. wskazując na przepisy art. 145 § 1 pkt 5 kpa i art. 149 § 1 kpa oraz art. 150 kpa wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia 21 września 2004 r., a następnie decyzją z dnia 25 listopada 2005 r. na podstawie art. 151 pkt 1 kpa i 146 § 2 kpa odmówił jej uchylenia wskazując w uzasadnieniu, iż "procent zabudowy został określony na podstawie wyliczonego średniego wskaźnika zabudowy dla analizowanego terenu i w związku z powyższym, samo określenie max. procentu zabudowy zostało zdefiniowane prawidłowo. Natomiast kwestia związana z faktem, że Inwestor już w dniu wydania przedmiotowej decyzji posiadał na działce procent zabudowy przekraczający ten wskaźnik nie rzutuje na jej prawidłowość". W dniu 14 grudnia 2005 r. W. B. oraz K. J. wniosły odwołanie od powyższej decyzji oraz złożyły w Samorządowym Kolegium Odwoławczym wniosek o stwierdzenie jej nieważności oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 września 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego odwołania oraz wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji w dniu 27 kwietnia 2006 r. podjęło następujące rozstrzygnięcia: - decyzję nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 25 listopada 2005 r. - decyzję nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia 25 listopada 2005 r. w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. - decyzję nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta z dnia 21 września 2004 r. Z uzasadnienia decyzji nr [...] oraz wskazanej w niej podstawy prawnej wynika, że przyczyną stwierdzenia nieważności było przyjęcie przez Kolegium, iż wydanie decyzji z dnia 21 września 2004 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa ). Za takie naruszenie Kolegium uznało wydanie decyzji o zmianie ostatecznej decyzji bez wymaganej zgody wszystkich stron postępowania tj. z naruszeniem art. 155 kpa. Zdaniem Kolegium nie można w przypadku nie wniesienia sprzeciwu, czy też uwag i zastrzeżeń, przyjąć domniemania zgody stron na zmianę decyzji ostatecznej. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ przytoczył pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 28 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1305/00, Lex nr 80651, w którym wskazano, że zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 kpa i nie może być ona dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. i J. S. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza z dnia 21 września 2004 r. Skarżący zakwestionowali pogląd Kolegium, iż do zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa wymagana jest wyraźna zgoda wszystkich stron. W ich ocenie zgoda stron została prawidłowo wyrażona przez brak skorzystania z możliwości wniesienia zastrzeżeń i uwag do wniosku skarżących o zmianę decyzji. Zarzucili, iż wyrok NSA na który powołało się Kolegium nie mógł stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazali także, że skoro inwestycja została zrealizowana, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie wydał już zaświadczenie o zgodzie na użytkowanie wybudowanego obiektu, to tym samym należało uznać, że decyzja z dnia 21 września 2004 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją z dnia 22 maja 2006 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 27 kwietnia 2006 r. stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza z 21 września 2004 r. W jej uzasadnieniu Kolegium podtrzymało w całości argumentację zawartą w decyzji z 27 kwietnia 2006 r. wskazującą na rażące naruszenie przez organ przepisu art. 155 kpa. Wyjaśniono ponadto, iż wyrok NSA z dnia 28 marca 2002 r. powołany został jedynie dla potwierdzenia słuszności stanowiska Kolegium i nie stanowił on podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu nieodwracalności skutków prawnych, jakie w ocenie skarżących wywołała zgoda na użytkowanie obiektu Kolegium wskazało, iż "Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 24 października 2005 r. powołał się na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, jako drogę do wyeliminowania wadliwej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy". W skardze na powyższą decyzję M. i J. S. wnieśli o jej uchylenie z powołaniem się na argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wywodzili ponadto, iż do zmiany decyzji Burmistrza z dnia 8 lipca 2004 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wystarczająca była jedynie ich zgoda, albowiem tylko oni byli pełnoprawnymi stronami tego postępowania, a nie sąsiedzi. Zdaniem skarżących decyzja Burmistrza z dnia 21 września 2004 r., wbrew twierdzeniom Kolegium, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie było podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa i stwierdzenia jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi uregulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Stosownie do przepisu art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższego przepisu wynika uprawnienie i obowiązek Sądu rozpoznającego skargę uwzględnienia takiego naruszenia prawa, którego strona nie zarzuciła, a które skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu stosownie do przepisu art. 145 w/w ustawy. Z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przez organ prawa, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis art. 145 § 1 pkt 3 kpa jako podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją wskazuje sytuację, gdy decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Art. 27 § 1 kpa stanowi zaś, iż członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ I instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta z dnia 21 września 2004 r. -zgodnie z regułą wynikającą z art. 157 kpa. Zgodnie z przepisem art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzję organ wydał po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy, przy czym w składzie Kolegium uczestniczył R. K., który był również członkiem składu Kolegium rozpoznającego niniejszą sprawę po raz pierwszy. Powyższa okoliczność wskazuje, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów tj. art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 27 § 1 kpa, albowiem członek Kolegium – R. K. winien być wyłączony od ponownego rozpoznawania sprawy. Należy wskazać, iż kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 kpa, a więc w takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie, budziła liczne wątpliwości doktryny prawniczej i orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Problem ten był wielokrotnie przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 22 lutego 2007 r. Sąd ten w uchwale składu siedmiu sędziów w sprawie II GPS 2/06 wskazał, iż art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego kodeksu. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zanalizował dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne i wskazał szereg argumentów uzasadniających przyjęte stanowisko. Podzielając w całości tezy i wywody wskazanej uchwały Sąd rozpoznający skargę uznał, iż w niniejszej sprawie członek Kolegium – R. K. podlegał wyłączeniu w ponownym rozpatrywaniu sprawy. Mając na uwadze, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 3 kpa ) Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Należy wyjaśnić skarżącym, iż wobec powyższych ustaleń Sąd nie badał merytorycznie zarzutów skargi. Na skutek bowiem wydanego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze musi ponownie rozpatrzyć w trybie art. 127 § 3 kpa niniejszą sprawę i ponownie ocenić czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia 21 września 2004 r., oczywiście uwzględniając wyłączenie od ponownego rozpoznawania sprawy tych członków składu Kolegium, którzy brali udział w wydaniu decyzji z dnia 27 kwietnia 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza. Okoliczność, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania uprawniała Sąd do rozpoznania niniejszej sprawy w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego zgodnie z art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 w/w ustawy, określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko wówczas, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Decyzje w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej nie nadają się do wykonania, a zatem zbędnym było orzekanie w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.