II SA/Gd 432/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. B. i W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z 28 marca 2007 r., nr [...], 2. orzeka, iż wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących W. i A. B. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący W. i A. B. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1 kwietnia 2008 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 28 marca 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Z akt sprawy wynika następujący stan sprawy. A. wnioskiem z dnia 21 listopada 2006 r. wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działkach nr [...] oraz nr [...] w G. przy ul. O. dwóch domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, o powierzchni zabudowy 200 m2, o 2,5 kondygnacjach nadziemnych, częściowo podpiwniczonych i z dojazdem przez działkę nr [...]. Decyzją z 28 marca 2007 r. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy określając rodzaj zabudowy, jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (oznaczenie literowe MN) i rodzaj inwestycji, jako budowę dwóch domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą. Określając szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania i zabudowy terenu wskazano, że ma być zachowana istniejąca linia zabudowy określona w załączniku graficznym do decyzji, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ma wynosić do 0,31, że szerokość elewacji frontowej ma wynosić 14 m z tolerancją 20 %, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona od gzymsu lub attyki ma wynosić do 8 m, że dach ma mieć kąt nachylenia 35°, że wysokość głównej kalenicy ma wynosić do 10 m, że kierunek głównej kalenicy ma być równoległy do frontu działki, przy czym za front działki należy przyjąć granicę z działką nr [...] oraz że układ połaci dachowych ma być dwuspadowy. W decyzji tej określono też inne warunki, a także – w jej punkcie 2 lit. g, ustalono "stawkę wzrostu wartości nieruchomości (tzw. opłata planistyczna) wynoszącą 30%". Z decyzji tej wynikało, że jej załączniki stanowią mapa sytuacyjna z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, dwie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jedna opisowa i druga graficzna. Na pierwszym z wymienionych załączników, na działce nr [...] zaznaczono linię, która, jak wynika z legendy znajdującej się w trzecim z wymienionych załączników, jest linią zabudowy. Przebiega ona równolegle do granicy z działką nr [...] i stanowi przedłużenie zaznaczonej linii zabudowy w trzecim z wymienionych załączników na sąsiedniej zabudowanej działce nr [...]. W opisowej części analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono natomiast odnośnie do linii zabudowy, że linię zabudowy utworzyła zabudowa wzdłuż dojazdu od ul. O. W opisowej części analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano działki znajdujące się w obszarze analizowanym, opisano funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu na tych działkach. Ponadto zanalizowano m.in. szerokość elewacji frontowej, stwierdzając, że średnio dla budynku na wydzielonej działce wynosi ona 14 m, przy czym zaznaczono, że do obliczenia przyjęto każdy segment istniejącej zabudowy szeregowej oddzielnie. Wyjaśniono też, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna w formie wolnostojących budynków bliźniaczych i w układzie szeregowym oraz zabudowa wielorodzinna. Wśród działek dostępnych z tego samego dojazdu łączącego działkę nr [...] z ul. O. jedynie na działce nr [...] wskazano segment w zabudowie bliźniaczej. Zanalizowano też dostęp do drogi publicznej, stwierdzając, że działka nr [...] posiada dostęp do ul. O. przez działki nr [...] i nr [...]. W graficznej części analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zaznaczono granice obszaru analizowanego, granice terenu inwestycji, procent zabudowy zabudowanych w obszarze analizowanym działek oraz wspomnianą już linię zabudowy na działce nr [...]. Z tej analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] (ze wspólną granicą) znajdują się dwie zabudowane działki, mianowicie działki nr [...] i nr [...]. Ponadto w sąsiedztwie przez wąską działkę nr [...] znajduje się zabudowana działka nr [...]. Odwołania (w sumie trzy) od decyzji Prezydenta Miasta wnieśli B. i A. K., współwłaściciele działki nr [...], B. i M. P., współwłaściciele działki nr [...], oraz skarżący W. i A. B., współwłaściciele działki nr [...] i współwłaściciele wraz z A. działki nr [...]. Dwa pierwsze odwołania zostały wniesienie z uchybieniem terminu i w związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło wniesienie ich z uchybieniem terminu. W odwołaniu skarżący zarzucili zbyt szerokie określenie granic obszaru analizowanego. Wskazano, że obejmuje on 49 działek w tym działki nr [...] i [...] zabudowane budynkami wielorodzinnymi i z tego względu stanowiące wyjątek w okolicy. Zarzucono, że nie przedstawiono zasadności tak określonego obszaru analizowanego. Twierdząc, że obszar analizowany powinien się ograniczać do "urbanistycznej całości", wskazali, że ich zdaniem taką "urbanistyczną całość" stanowią działki znajdujące się wzdłuż drogi dojazdowej do działki nr [...], czyli cztery działki położone wzdłuż działek nr [...], nr [...] i [...]. Dalej wywiedziono, że wadliwe określenie granic obszaru analizowanego spowodowało wadliwe określenie wskaźnika zabudowy, szerokości frontowej elewacji i wysokości budynku. W końcu wskazano na trudności związane z niedogodnym dojazdem, wynikającym z tego, że dojazd ma szerokość 3 m i dodatkowo prowadzi pod górę, jest ślepy i zabudowany na poboczach ogrodzeniami i murami oporowymi. Rozpoznając odwołanie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia 1 kwietnia 2008 r. uchyliło punkt 2 lit g decyzji Prezydenta Miasta (punkt pierwszy) i utrzymało w mocy tą decyzję w pozostałym zakresie (punkt drugi). Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagane przez art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnośnie do dostępu do drogi publicznej wskazano, że dostęp taki jest zapewniony przez działki nr [...] i nr [...], przy czym zdaniem SKO na potrzeby postępowania w sprawie warunków zabudowy wystarczy spełnienie formalnego kryterium dostępu do drogi publicznej, stąd podnoszone przez skarżących zarzuty w tym zakresie uznano za nieskuteczne. Odnośnie do ustalenia wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji frontowej wskazano, że zostały one ustalone w oparciu o średnie takie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjaśniono przy tym, że szerokość elewacji frontowej 14 m nie odbiega od szerokości zabudowań występujących w obszarze zabudowanym, na co wskazuje, jak stwierdzono, mapa geodezyjna z naniesionym na nią obrysem budynków. Zaznaczono też, że inwestor do wniosku o warunki zabudowy dołączył wizualizację przyszłej zabudowy wraz z podaniem jej parametrów i wynika z niej, że budynek składający się z dwóch bliźniaczych segmentów będzie miał szerokość 22,5 m, co oznacza, zdaniem SKO, że określenie szerokości elewacji na 14 m, w sumie, jak zaznaczono, na 28 m, odpowiada zarówno średniej w obszarze zabudowanym, jak i mieści się w granicach tolerancji określonej na 20%. Natomiast jeżeli chodzi o wysokość przyszłego budynku to wskazano, że ustalenie tego parametru jako przedłużenie zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, z uwagi na ich układ, nie było możliwe, stąd zaaprobowano przyjęcie średniej takiej wartości dla obszaru zabudowanego. Wskazano przy tym, że zabudowa o 2,5 kondygnacji istnieje na działkach nr [...] i nr [...]. Uzasadniając uchylenie decyzji Prezydenta w części dotyczącej punktu 2 lit. g stwierdzono, że w tej części decyzji organu pierwszej instancji określono stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem SKO brak jest podstawy prawnej do ustalania takiej stawki procentowej w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż stawkę tą określa rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W skardze skarżący wnieśli o uchylenie punktu drugiego decyzji SKO ze względu na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3, § 6 ust. 1 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Ponadto wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę podnieśli, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jedynie wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tymczasem, jak wskazali, przy drodze publicznej położonej na działce gminnej nr [...] i na działce nr [...] znajdują się wyłącznie wolnostojące domy jednorodzinne. Zdaniem skarżących brak więc było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadnili błędnym ustaleniem granic obszaru analizowanego. W szczególności twierdzili, że przy szerokości frontu działki 32 m granice obszaru analizowanego zostały bez uzasadnienia ustalone znacznie dalej niż wynikająca z tego odległość minimalna 96 m. Zdaniem skarżących organ administracji nie może granic obszaru analizowanego ustalać w sposób dowolny. Powinien przy tym kierować się art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyznaczać obszar analizowany, tak aby był spójny pod względem istniejącego ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych. Zawsze powinien w decyzji uzasadnić dlaczego przyjmuje określoną granicę. Szczególnie zaś wtedy, gdy granice te znacznie odbiegają od minimalnych wielkości określonych w § 3 powołanego rozporządzenia. Skarżący wskazali, że wyznaczenie szerokich granic obszaru analizowanego spowodowało objęcie nim różnych, w świetle kryteriów, którymi należy się zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kierować, budynków i terenów. Zaznaczono, że działka nr [...], działka skarżących oraz działki nr [...] i nr [...] położone są na wzgórzu i zabudowane są wyłącznie budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi, tworząc wyróżniającą się całość. Pozostałe działki z obszaru analizowanego zostały, w ocenie skarżących, dołączone do tego obszaru w sposób sztuczny, tak aby dać podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Naruszenie § 7 powołanego rozporządzenia uzasadniono tym, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie ustalono w odniesieniu do zabudowy sąsiedniej. Zwrócono uwagę, że z przepisów powołanego rozporządzenia (§ 7 ust. 1, § 4, ust. 1 i § 6 ust. 1) wynika, iż celowo raz nakazuje się uwzględniać parametry występujące w obszarze analizowanym, a innym razem na działkach sąsiednich. Wskazano przy tym, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż przy określaniu wysokości elewacji frontowej odwołano się do całego obszaru analizowanego i nie podano wysokości budynków, które były brane pod uwagę. Uzasadniając zarzut naruszenia § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia wskazano, że brak w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyjaśnienia dotyczącego sposobu obliczenia szerokości elewacji frontowej. W uzasadnieniu skargi wskazano też, że błędnie ustalono linię zabudowy w części graficznej, gdyż w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdza się, że linię tą utworzyła zabudowa wzdłuż dojazdu od ul. O., gdy tymczasem w załączniku graficznym linia zabudowy przebiega prostopadle do tego dojazdu. W końcu podniesiono, że naruszono art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż teren, którego dotyczy zaskarżona decyzja, nie ma właściwego dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przede wszystkim zasadny jest zarzut skargi związany z określeniem linii zabudowy planowanej inwestycji. Istotnie, w tym zakresie istnieje sprzeczność pomiędzy mapą sytuacyjną stanowiącą załącznik graficzny decyzji o warunkach zabudowy z 28 marca 2007 r., a częścią tekstową (opisową) analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Na mapie sytuacyjnej linia zabudowy przebiega równolegle do granicy z działką nr [...] i prostopadle do dojazdu do działki nr [...], którym są działki nr [...] i nr [...]. Natomiast w części tekstowej analizy stwierdzono, że "linię zabudowy utworzyła zabudowa wzdłuż dojazdu od ul. O. jak w załączniku graficznym". Zabudowa wzdłuż dojazdu od ul. O. to zabudowa na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...] i utworzona nowa linia zabudowy, jako przedłużenie linii zabudowy utworzonej przez te budynki, w szczególności przez budynki leżące po tej samej stronie dojazdu, a więc budynki na działkach nr [...] i nr [...], byłaby linią prostopadłą do tej, które jest wykreślona na mapie sytuacyjnej. Zabudowa na działce nr [...], której linia zabudowy była, jak wynika z mapy sytuacyjnej oraz części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawą ustalenia nowej linii zabudowy nie jest zabudową, o której można by powiedzieć, że jest wzdłuż dojazdu od ul. O. Na granicy tej działki dojazd ten się kończy. Zatem, dostrzeżona sprzeczność analizy i jej wyniku jest istotna, gdyż z analizy wynika przebieg nowej linii zabudowy prostopadły do tej, którą przyjęto w mapie sytuacyjnej stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera istotne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy ustalenia faktyczne. W rozpoznawanej sprawie w zakresie linii zabudowy ustalenia te wskazywały, że linia zabudowy biegnie wzdłuż działek nr [...] i nr [...] (wzdłuż dojazdu od ul. O.). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W rozpoznawanej sprawie uczyniono inaczej, gdyż na mapie sytuacyjnej stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, nową linię zabudowy wyznaczono nie jako przedłużenie ustalonej linii istniejącej na działkach sąsiednich, tylko jako linię prostopadłą do tej linii. Tym samym naruszono wskazany przepis prawa materialnego i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Ważne jest przy tym, że w analizie nie dokonano żadnych ustaleń, które uzasadniałyby ustalenie nowej linii zabudowy w inny sposób, przewidziany w dalszych przepisach powołanego § 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne. Określenie granic obszaru analizowanego w sposób sugerowany w skardze, czyli ograniczający się do działki skarżących oraz działek nr [...] i nr [...] byłby w sposób oczywisty sprzeczny z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia z 23 sierpnia 2003 r. Z tych względów nie wymagało szczegółowego uzasadnienia określenie granic obszaru przyjętego do analizy. Zresztą, już z części graficznej tej analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] znajduje się zabudowa bliźniacza (na działkach nr [...] i nr [...]), zaś w części tekstowej analizy wskazano, że taka zabudowa znajduje się też przy dojeździe do ul. O., mianowicie na działce nr [...]. Nie można więc twierdzić, że granice obszaru analizowanego dobrano tak, aby uzasadniało to wydanie żądanej przez inwestora decyzji. Została też spełniona przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy, polegająca na zabudowaniu, co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Z tekstowej części analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika bowiem, że działka nr [...], leżąca przy dojeździe do ul. O., jest zabudowana segmentem w zabudowie bliźniaczej. Jeżeli chodzi o dostęp do drogi publicznej, to należy wskazać, że według art. 2 pkt 14 ustawy z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) za taki dostęp uważa się zarówno bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jak i dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wystarczy więc wskazać, że działka nr [...] stanowi własność Miasta, zaś działka nr [...] jest przedmiotem współwłasności m.in. inwestora. Jeżeli chodzi o sposób określenia wysokości planowanego budynku, to należy wskazać, że w uzasadnieniu decyzji SKO podano, iż zabudowa o wysokości dwóch i pół kondygnacji znajduje się na działkach nr [...] i nr [...], a więc na działkach leżących w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Fakty te wynikają też z graficznej części analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tej analizy wynika, że takiej wysokości zabudowa jest też na działce nr [...]. Z tych wszystkich względów, z uwagi na istotne naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego, Sąd na mocy art. 145 pkt 1 lit. a oraz na mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uwzględniając skargę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Z uwagi na wyraźnie określony zakres zaskarżenia Sąd nie objął swoją kontrolą rozstrzygnięcia dotyczącego uchylenia punktu 2 lit. g decyzji z dnia 28 marca 2007 r. Wobec uwzględnienia skargi sprawa będzie ponownie rozpatrzona przez Prezydenta Miasta. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli ustalono istniejącą linię zabudowy na działkach sąsiednich, to nowa linia zabudowy winna być wyznaczona jako jej przedłużenie. Wskazanie to nie wyklucza możliwości ustalenia nowej linii zabudowy w oparciu o § 3 ust. 2, 3 lub 4 powołanego rozporządzenia, pod warunkiem jednak, że zostanie ustalony stan faktyczny odpowiadający hipotezom norm prawnych wynikających z tych przepisów. Z uwagi na uwzględnienie skargi Sąd po pierwsze na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji, które uchylił, do czasu uprawomocnienia się wyroku, po drugie na mocy art. 200 tej ustawy orzekł o zwrocie skarżącym kosztów postępowania, na które złożył się uiszczony przez nich wpis sądowy.