II SA/Gd 433/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Dominiak (spr.) Sędziowie: NSA Marek Gorski WSA Elżbieta Kowalik- Grzanka Protokolant: Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Zarządu Województwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2004r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta decyzją z dnia 7 lipca 2003 r. nr [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ulicy S., obręb [...], to jest dz. nr [...], nr jed. rej. [...], KW [...] stanowiącej własność M.Z. na działki nr [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]przy czym działka nr [...] przeznaczona jest na poszerzenie istniejącej drogi wojewódzkiej, to jest ulicy S., natomiast działki nr [...],[...],[...],[...]przeznaczone są na drogi gminne. Decyzja powyższa stała się ostateczna. W dniu 11 maja 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, o co wniósł Zarząd Województwa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla terenu objętego decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości zatwierdzony został uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 20 lutego 1997 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G.-M. I. Ustalenia tego planu korespondują z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 30 kwietnia 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] – rejon ul.[...] i[...]" w mieście G. Z ustaleń powyższych planów dotyczących dróg wynika, że dostępność komunikacyjną osiedla zapewniają drogi w planie wskazane, w tym istniejąca ulica [...[, zaś zapis planu brzmi: "[...] – istniejąca ulica [...] – ulica główna i równocześnie ciąg drogi krajowej nr [...] relacji G.-S. IV kl. technicznej, docelowo 2x2 past ruchu. Wymagane studia specjalistyczne z podaniem technicznych rozwiązań przeciwdziałania tym uciążliwościom." Z ustaleń planu wynika również, że teren objęty zaskarżoną decyzją oznaczony jest symbolem [...] i przeznaczony jest jako strefa uciążliwości od projektowanej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 110kV, strefa uciążliwości komunikacyjnej od projektowanej drogi [...] zabudowa jednorodzinna, wolnostojąca lub bliźniacza; nie wyklucza się małych domów mieszkalnych, usługi nieuciążliwe o nieustalonej branży i zakresie, regulowane prawami rynku, symbolem [...] i przeznaczony jest jako tereny zorganizowanej działalności inwestycyjnej pod zabudowę jednorodzinną, wolnostojącą lub bliźniaczą. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, poza sytuacjami wyjątkowymi wyszczególnionymi w przepisach ustawy, pozwalają dokonać podziału nieruchomości tylko wówczas, gdy jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi. W przedmiocie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ulicy [...] ustalenia obowiązujące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują wskazane wyżej przeznaczenie terenu, dlatego też podział nieruchomości uznać należy za zgodny z tym planem. Organ nie podzielił stanowiska o rażącym naruszeniu prawa przez organ zatwierdzający projekt podziału nieruchomości z tej przyczyny, że plan zagospodarowania przestrzennego docelowo przewiduje ulicę [...] jako ulicę czteropasmową (2x2 pasy), a więc szerszą od istniejącej obecnie, co jednoznacznie wynika z rysunku planu. Nie stanowi zatem rażącego naruszenia prawa wydzielenie niezbędnego dla poszerzenia ulicy [...] terenu w sytuacji, gdy dokonuje się podziału nieruchomości przylegającej do tej ulicy. Wnioskodawcy realizując zabudowę wydzielonych w wyniku podziału działek muszą mieć określone pewne parametry dotyczące zarówno formy architektonicznej budynków, jak np. odległości od ulic, linii zabudowy. Nie wydzielenie działki przeznaczonej na poszerzenie ulicy [...] na tym etapie mogłoby spowodować, że budynki zostałyby usytuowane zbyt blisko drogi, co skomplikowałoby ewentualne późniejsze wydzielenie, odpowiedniego dla poszerzenia drogi, terenu. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie terenu objętego wnioskiem stron pod zabudowę mieszkaniową oraz pod drogę ulicy [...]przewidzianej docelowo jako droga czteropasmowa, zaś przepisy obowiązujące w zakresie podziału nieruchomości nie stanowią jednoznacznie, że wydzielenie pod drogi publiczne działek dotyczy wyłącznie nowych dróg, zaskarżoną decyzję uznać należy za zgodną z prawem. Zarząd Województwa wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2003 r. nr [...], podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 czerwca 2004 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia 11 maja 2004 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta, przedstawiając argumentację tożsamą z zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji z dnia 11 maja 2004 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Zarząd Województwa wniósł o uchylenie powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, iż istniejąca ulica [...] z uwagi na swoją funkcję komunikacyjną znajduje się obecnie w klasie G (droga główna) i posiada parametry wystarczające dla tego typu drogi. Obecnie jest to ulica o przekroju jednojezdniowym, spełniająca zarówno wymogi wynikające z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dotyczące odległości granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy, jak i wymogi odnośnie szerokości ulicy w liniach rozgraniczających przewidziane w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z uwagi na bliskie usytuowanie Obwodnicy [...] ulica [...] będzie w przyszłości miała faktycznie inny przebieg niż przewidziano w obecnym planie zagospodarowania przestrzennego, ze względu na możliwą zmianę jej klasy do Z (droga zbiorcza), dla kategorii której przewidziana jest w powołanym rozporządzeniu mniejsza szerokość niż planowana oraz mniejsza niż dla klasy kategorii G. W tej sytuacji zdaniem skarżącego dodatkowe poszerzenie istniejącej ulicy [...] jest zbędne i nieuzasadnione z punktu widzenia racjonalnego i właściwego zarządzania drogami. Nadto skarżący wskazał, że podlegający podziałowi geodezyjnemu obszar przeznaczony jest m.in. jako tereny zorganizowanej działalności inwestycyjnej pod zabudowę jednorodzinną, wolnostojącą lub bliźniaczą, tak więc teren ten jest potrzebny w celu poprawienia infrastruktury mającej zaspokoić zbiorowe potrzeby wspólnoty, natomiast funkcją drogi wojewódzkiej jest prowadzenie ruchu tranzytowego o znaczeniu regionalnym. Nie może ona służyć bezpośredniej obsłudze przyległego terenu. Przedmiotowy teren służy utworzeniu ciągu komunikacyjnego dla obsługi terenu sąsiadującego, stąd nie można mówić o przeznaczeniu wydzielonego pasa na poszerzenie drogi wojewódzkiej. Teren ten stanowi rezerwę pod przyszłą drogę, o kategorii której nie można rozstrzygać poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że w obowiązującym dla terenu objętego wnioskiem o podział nieruchomości miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ulica [...] przewidziana jest jako droga czteropasmowa, a skoro obecnie jest ona drogą dwupasmową koniecznym stało się wydzielenie ternu przeznaczonego na jej poszerzenie. W ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jest zapisu, iżby w przyszłości miała nastąpić zmiana klasy tej drogi. W aktualnie obowiązującym planie, na podstawie którego dokonano podziału nieruchomości, owa droga przewidziana jest jako czteropasmowa, a zatem organ dokonując podziału zasadnie wydzielił teren na jej poszerzenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zaskarżona decyzja może ulec wzruszeniu niezależnie od zarzutów skargi i ich skuteczności, jeżeli jest niezgodna z prawem z innych przyczyn niż wskazane w zarzutach skargi. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta - zgodnie z regułą wynikającą z art. 157§ 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych, w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekającego przy ponownym rozpoznaniu sprawy wchodziły wszystkie trzy osoby, które rozpoznawały sprawę po raz pierwszy. Zatem obie decyzje zostały wydane z udziałem tych samych członków Kolegium. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 k.p.a. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. była przedmiotem szeregu wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego. Pierwotnie dominował pogląd, w myśl którego w tego rodzaju postępowaniu nie znajduje zastosowania przepis art. 24 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że postępowanie oparte na przepisie art. 127 § 3 k.p.a. pozbawione jest cechy dewolutywności – a zatem nie występują tu organy wyższej i niższej instancji (por. wyroki NSA z 22 listopada 1999r., II SA 699/99 i z 15 kwietnia 1999 r., II SA 291/99 nie publikowane). Obecnie przeważające wydaje się stanowisko, które podziela także i sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w myśl którego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadzonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. wyłączeniu podlega także pracownik organu administracji (lub członek organu kolegialnego) biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (por. wyrok NSA z 11 września 2002 r., V SA 2535/01, LEX nr 149513; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2003 r.,V SA 1313/02; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003r., V SA 2701/03; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2003r., SA/Bd 228/03; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, str. 222). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem cechy dewolutywności – z reguły (choć nie zawsze) z powodów faktycznych – a mianowicie z powodu braku w strukturze organów administracji organów wyższego stopnia nad organem właściwym do rozpatrzenia sprawy po raz pierwszy. Przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika (lub członka organu kolegialnego) wydającego decyzje w I instancji odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 r., P 8/03 publ. OTK-A 2005/3/20). Gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także i stronie postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ wskutek złożenia wniosku opartego na art. 127 § 3 k.p.a. Instrumentem pozwalającym na zapewnienie stronom tego rodzaju gwarancji jest zawarte w art. 127§ 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań także i do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Normy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. sprowadzają się do zakazu udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy dokonywanym wskutek wniesienia odwołania, pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który brał udział w wydaniu decyzji, od której wniesiono odwołanie. Zatem wniesienie odwołania uniemożliwia udział w zainicjowanym w ten sposób etapie postępowania administracyjnego pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy pozwala na przyjęcie, że na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz ewentualnie art. 27 § 1 k.p.a. złożenie takiego wniosku uniemożliwia także udział pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego) w tej fazie postępowania, którą czynność ta zainicjowała. Skoro w niniejszej sprawie, rozpoznające sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z udziałem tych samych członków, którzy wydali poprzednią decyzję, to postępowanie prowadzące do wydania tej decyzji dotknięte było wadą w postaci naruszenia przepisów art. 27 § 1 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 127 § 3 k.p.a. Wada ta stanowi podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec powyższego brak było podstaw do dokonania przez Sąd oceny zasadności zarzutów merytorycznych skargi. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni wyłączenie od rozpoznania sprawy członków składu, który wydał decyzję z dnia 11 maja 2004 r. i przeprowadzi postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami Kodeksy postępowania administracyjnego. W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.