II SA/Gd 433/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi S. E. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 6 kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego S. E. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 19 lutego 2009 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał H. E. i S. E. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem wraz z tarasem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w części wschodniej wskazanej działki położonej w K. B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 maja 2009 r., Nr [...], rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 354/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę H. E. na decyzję organu odwoławczego. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego upomnieniem z dnia 2 marca 2010 r., Nr [...], wezwał zobowiązanych do bezzwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie powyższe zostało doręczone H. E. i S. E. w dniu 8 marca 2010 r. (k. 4 verte akt administracyjnych). Następnie wystawiono w dniu 1 marca 2011 r. tytuł wykonawczy Nr [...]. Doręczono go H. E. w dniu 7 marca 2011 r., a S. E. w dniu 8 marca 2011 r. (k. 8 verte akt administracyjnych). W piśmie z dnia 11 marca 2011 r. H. E. wniosła o wstrzymanie wykonania egzekucji obowiązku rozbiórki. Wskazała, że zastosowany wobec zobowiązanych środek egzekucyjny jest zbyt uciążliwy, ponieważ zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku dokonania rozbiórki. Nadto, wniosła o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie, albowiem jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku toczącego się nadal przed Sądem Rejonowym w W. postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej, prowadzonej pod sygn. akt Ns 422/09. Rozstrzygnięcie tej sprawy umożliwi zobowiązanym uzyskanie warunków zabudowy, a w dalszej kolejności umożliwi zalegalizowanie zaistniałej samowoli. Podkreśliła, że zobowiązani nie podejmowali czynności rozbiórkowych ze względu na toczącą się sprawę sądową oraz ze względu na decyzję Wójta Gminy z dnia 3 czerwca 2010 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domku letniskowego z poddaszem użytkowym i tarasem położonego na działce nr [...] w K. B., gmina K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego potraktował powyższe pismo jako zarzuty w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o przywołany tytuł wykonawczy i postanowieniem z dnia 15 marca 2011 r. Nr [...], na podstawie art. 20 § 1 pkt 4 i art. 34 § 1 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), oddalił zarzuty wniesione pismem z dnia 11 marca 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji stwierdził, że wniesione zarzuty wynikają z dyspozycji przepisów art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – odroczenie terminu wykonania obowiązku do czasu zakończenia postępowania o ustalenie służebności drogi koniecznej toczącego się przed Sądem Rejonowym w W. oraz z art. 33 pkt 8 powołanej ustawy – zastosowanie zbyt uciążliwego środka. W ocenie organu administracji zarzuty te są niezasadne. Powołując się na treść przepisu art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ stwierdził, że nie zachodzą w sprawie przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Za taką przesłankę nie uznał również okoliczności toczącej się przed sądem powszechnym sprawy o ustanowienie służebności drogi koniecznej. W zakresie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego organ wyjaśnił, że nie zastosowano jeszcze żadnego środka egzekucyjnego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Organ ustosunkował się również do pisma H. E. z dnia 9 marca 2010 r., w którym zobowiązana wniosła o przedłużenie terminu wykonania rozbiórki stwierdzając, że podnoszone w nim argumenty, tzn. stan zdrowia, odległość miejsca zamieszkania od działki, sytuacja finansowa oraz pora roku, nie mają wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła H. E., podpisując je osobiście, przy czym jako autor zażalenia uwidoczniony jest w jego treści również S. E. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania polegające na przyjęciu, że bez znaczenia dla postępowania egzekucyjnego pozostaje sprawa tocząca się przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności drogi koniecznej i umożliwienie tym samym dostępu do drogi publicznej. Powołuje się w zażaleniu na zapewnienie Urzędu Gminy w K., iż po spełnieniu warunku dostępu do drogi publicznej i uzbrojenia terenu wydana zostanie decyzja ustalająca warunki zabudowy i możliwa będzie legalizacja przedmiotowej samowoli. Nadto wskazuje na naruszenie art. 7 kpa, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Rozpatrując zażalenie postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2011 r., Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zgodził się z argumentacją organu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi zbytnia uciążliwość zastosowanego środka egzekucyjnego, albowiem środka takiego jeszcze nie zastosowano. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji również prawidłowo w jednym rozstrzygnięciu rozstrzygnął odmownie o zawieszeniu postępowania stwierdzając brak przesłanek zawieszenia. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowa egzekucja administracyjna dotyczy obowiązku rozbiórki stwierdzonego nie tylko ostateczną decyzją administracyjną, ale i prawomocną, albowiem sąd administracyjny oddalił skargę w jej przedmiocie. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł S. E. zarzucając naruszenie art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności zignorowanie faktu ubiegania się o ustanowienie służebności drogi koniecznej celem legalizacji, oraz art. 75 § 1 kpa poprzez odmowę dopuszczenia istotnych w sprawie dowodów, w szczególności dowodu z dokumentów, zeznań świadków, a przede wszystkim dowodu z oględzin działki, celem którego byłoby ustalenie przyczyn uniemożliwiających pojęcie czynności legalizacyjnych. Zarzuca nadto naruszenie art. 107 § 3 kpa, poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie stanowiska organu. Powyższe uchybienia doprowadziły do naruszenia prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji o rozbiórce. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonych postanowień. W oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie, albowiem jej rozstrzygnięcie zależy od wyniku toczącego się przed Sądem Rejonowym w W. postępowania w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej. Ustanowienie służebności drogi koniecznej i zapewnienie tym samym dostępu do drogi publicznej jest warunkiem koniecznym do uzyskania warunków zabudowy. Podkreśla się w skardze, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy przedmiotowej działki, wszczęte wnioskiem H. E. z dnia 18 marca 2009 r., postanowieniem Wójta Gminy z dnia 3 czerwca 2009 r. zostało zawieszone. W uzasadnieniu skargi skarżący odwołuje się do okoliczności dotyczących postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i przesłanek legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu, lecz z przyczyn innych, niż się w niej podnosi. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie zaś do treści przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270, ze zm.) przy rozpoznaniu skargi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2011 r., Nr [...], będącego organem egzekucyjnym, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2011 r. Nr [...], oddalające zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżone postanowienie podjęte zostało skutkiem rozpatrzenia zażalenia wniesionego według organu drugiej instancji przez H. E. i S. E. (vide: pismo w aktach administracyjnych). Tymczasem, jak wynika z akt sprawy przedmiotowe zażalenie, w którym jako wnoszących wymienia się obie wymienione osoby, podpisane było wyłącznie przez H. E., która w toku postępowania nie przedstawiła pełnomocnictwa udzielonego przez S. E., nie była także wzywana do usunięcia braków formalnych pisma poprzez jego podpisanie również przez drugą składającą zażalenie osobę. Wymaga zaś podkreślenia, iż aby pisemne podanie strony wywołało określone skutki prawne, zgodnie z art. 63 § 2 i 3 kpa powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz być podpisane przez wnoszącego. Jak stanowi przepis art. 64 § 2 kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przedmiotowe pismo – zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji, zawiera zatem brak, który uniemożliwiał nadanie sprawie dalszego biegu. Zostało ono bezpodstawnie potraktowane jako zażalenie dwóch osób, mimo iż nie spełniało warunków dotyczących zażaleń w postępowaniu administracyjnym, stosowanym także w postępowaniu egzekucyjnym. Według art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1960 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm.), o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Do zażaleń, stosownie do treści art. 126 kpa, stosuje się art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Stosując zatem w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym odpowiednio art. 127 § 1 kpa (w związku z art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) wskazać należy, że zażalenie będące jednocześnie podaniem powinno zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 kpa, a więc jak to już wyżej zostało podkreślone, co najmniej wskazanie osoby od której pochodzi, jej adresu i żądania, a jeżeli jest wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Złożenie podpisu wskazuje, że środek odwoławczy pochodzi od osoby określonej jako wnosząca ten środek. Brak podpisu strony, który nie został usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, a w przypadku zażalenia, niemożność jego rozpoznania. W konsekwencji zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo, ponieważ rozpatrzone zostało w wyniku zażalenia H. i S. E., w sytuacji braku zażalenia S. E. (art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 kpa). Należy dodać, że organ drugiej instancji nie może działać z urzędu, charakter organu odwoławczego w danej sprawie uzyskuje on w wyniku prawidłowo wniesionego środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Na marginesie jedynie Sąd zauważa, iż podobnie organ pierwszej instancji potraktował pismo podpisane tylko przez H. E. jako zarzuty obojga małżonków. W przedstawionych wyżej okolicznościach rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy nakaże usunięcie braku zażalenia polegającego na braku podpisu S. E., bądź rozpatrzy je wyłącznie jako zażalenie H. E. Sąd zauważa natomiast, że argumenty skargi odnoszące się do wszczętego z wniosku H. E. postępowania w sprawie warunków zabudowy (obecnie zawieszonego) nie mogły mieć znaczenia w kontrolowanym postępowaniu, bowiem już w prawomocnym wyroku z dnia 4 lutego 2010 r. WSA w Gdańsku wypowiedział się, że złożenie przez zobowiązanych kolejnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie może mieć wpływu na decyzję nakazującą rozbiórkę. Tym samym podnoszone przez skarżącego okoliczności nie mogą mieć żadnego wpływu na prawomocnie orzeczoną rozbiórkę, realizowaną w kontrolowanym postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy przytoczonego wyżej przepisu stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. W wyroku zawarte zostało rozstrzygnięcie przewidziane w art. 152, a o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 wskazanej wyżej ustawy.