II SA/Gd 433/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 24 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 26 sierpnia 2010 r., nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 1 lutego 2010 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w K. z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych – dwóch stawów rybnych na działce nr [...] w miejscowości G., gmina K. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. postanowieniem z dnia 27 maja 2010 r. nr [...] na podstawie art. 123 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), zwanej dalej u.i.o.ś. odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta decyzją z dnia 26 sierpnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c/ oraz art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 123 ust. 2, art. 126, art. 131 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. nr 239 poz. 2019 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych – dwóch stawów rybnych o powierzchni 14.450 m² (staw nr 1) i 3.839 m² (staw nr 2) o rzędnej dna 158 m n.p.m. na działce nr [...] w miejscowości G., gm. K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że działka, na której przewidywana jest realizacja przedsięwzięcia znajduje się w otoczeniu terenów rolnych i leśnych i jest użytkowana rolniczo. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego G. uchwalonego przez Radę Gminy K. w dniu 25 listopada 2005 r., działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym jako 46.R,ZL (tereny rolnicze oraz lasy). Rzędna terenu w miejscu planowanej budowy stawów wynosi 165-170 m n.p.m. Na analizowanym terenie zaprojektowano dwa stawy. W wyniku budowy stawów powstanie urobek (w ilości ok. 100 tys. m³, ze stawu nr 1 i 25 tys. m³ ze stawu nr 2), który ma zostać wykorzystany do wyrównania terenu na działce, na której stawy zostaną wykonane oraz do rekultywacji działki nr [...], na której była prowadzona eksploatacja kruszywa, po uprzednim uzyskaniu decyzji dot. rekultywacji. Stawy będą stanowić zamknięte, bezodpływowe zbiorniki wodne, niepołączone z innymi zbiornikami, niewymagające budowy urządzeń do poboru czy odprowadzania wód. Mają zostać napełnione wodami gruntowymi (przewidywana ilość wody potrzebna do napełnienia stawu nr 1 wynosi ok. 50 tys. m³ dla stawu nr 2 ok. 12 tys. m³). Wykonane badania budowy geologicznej wykazały, że na ww. działce poziom wody gruntowej zalega na głębokości ok. 8 – 9 m p.p.t., a więc na rzędnej 162 m n.p.m. Planuje się wykonanie dna stawów 4 m poniżej lustra wody, tzn. do rzędnej 158 m n.pm. W projektowanych stawach zamierza się prowadzić ekstensywną hodowlę ryb karpiowatych (karpie, amury, tołpygi) w ilości ok. 500-1500 kg ryb z hektara. Organ I instancji powołał się na pismo Wójta Gminy K. z dnia 25 czerwca 2010 r., który przedstawił on swoją opinię w sprawie, twierdząc, że realizacja przedsięwzięcia narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 125 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla m. G., gm. K. (uchwała nr [...] Rady Gminy K.) teren, na którym planowana jest budowa stawów rybnych oznaczony jest jako 46.R,ZL - przeznaczenie rolnicze oraz lasy. W karcie terenu dla tej strefy - karta nr 16, punkt 4.1- wskazano, że ochronie podlega rzeźba terenu. Rzędna w miejscu planowanej budowy stawów wynosi 165 - 170 m n.p.m. Budowa stawów spowoduje powstanie głębokich wykopów (rzędna terenu wynosić będzie 158 m n.p.m. czyli 7 - 12 m niżej niż obecna rzędna terenu), z lustrem wody na głębokości 3 - 8 m poniżej obecnej rzędnej terenu (łączna powierzchnia lustra wody wynosić będzie 18.289 m²). Według organu taka ingerencja w środowisko niewątpliwie narusza w sposób istotny naturalną rzeźbę terenu, a tym samym zapisy miejscowego planu. Organ I instancji podkreślił, że na działce planowane jest wykonanie stawów o rzędnej 158 m n.p.m., a więc wykopy zostaną wykonane do 12 m w stosunku do istniejącej rzędnej terenu, co wiąże się ze znaczną ingerencją w zasoby środowiska, do których zaliczyć należy powierzchnię ziemi, kopaliny, zasoby wodne. Zgodnie z art. 101 Prawa ochrony środowiska, ochrona powierzchni ziemi polega na zapewnieniu jej jakości, w szczególności poprzez racjonalne gospodarowanie i ograniczenie zmian naturalnego ukształtowania. Planowana inwestycja wiąże się ze zmianą naturalnego ukształtowania terenu w wyniku wykonania głębokich wykopów (7 - 12 m poniżej obecnego poziomu terenu). Organ wskazał, że urobek z wykonania obu stawów stanowić będą głównie piasek i żwiry, które zgodnie z ustawą z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) zaliczone zostały do kopalin pospolitych. Art. 15 Prawa geologicznego i górniczego jednoznacznie zabrania wydobywania kopalin wykonywanego inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza. Koncesja określa rodzaj i sposób prowadzenia działalności oraz wymagania w zakresie bezpieczeństwa powszechnego i ochrony środowiska. Zdaniem organu I instancji, projektowany sposób korzystania z wody nie spełnia wymagań ochrony środowiska w zakresie ochrony kopalin i powierzchni ziemi. Podobne stanowisko zajął Wójt Gminy K. w piśmie z dnia 25 czerwca 2011 r. Decyzją z dnia 24 lutego 2011 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., po rozpatrzeniu odwołania Spółki od powyższej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 4 Prawa wodnego, utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 26 sierpnia 2010 r. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z zapisami miejscowego planu, budowę stawów zaplanowano na terenie o przeznaczeniu rolniczym i leśnym (46.R,ZL), w karcie terenu nr 16 dla tej strefy w pkt 4.1 wskazano, że ochronie podlega rzeźba terenu. Zgodnie z art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 Prawa wodnego wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że grunty pod stawami pozostają gruntami rolnymi, a więc lokalizacja stawów nie narusza zapisów planu w zakresie wykorzystania terenu, jednakże zapis planu, że ochronie podlega rzeźba terenu, nie pozwala na wykonanie stawów. Wykonanie głębokich wykopów (7 - 12 m) z lustrem wody na głębokości 3 – 8 m poniżej obecnej rzędnej terenu narusza w sposób istotny naturalną rzeźbę terenu, a tym samym zapisy planu. Według organu II instancji pozostałe ustalenia Starosty nie mogły, stanowić podstawy dla odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawanego. Wywód dotyczący głębokości stawów nie znajduje uzasadnienia w przypadku stawów kopanych, w których nie przewiduje się wymiany wody. Również sugestia w zakresie naruszenia przepisów art. 81 i 101 ustawy – Prawo ochrony środowiska w kontekście ochrony powierzchni ziemi – zagadnienia jak najlepszej jej jakości poprzez racjonalne gospodarowanie i ograniczenia zmian naturalnego ukształtowania, wobec zachowania rolniczego sposobu użytkowania gruntów rolnych jest nieuzasadniona. Za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał również wywody organu I instancji dotyczące występowania na działce nr [...] nieudokumentowanego złoża kopaliny pospolitej i w konsekwencji konieczności uzyskania koncesji na ich wydobywanie. Wskazano, że wniosek dotyczył udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, na których budowę inwestor będzie musiał również uzyskać pozwolenie budowlane, nie dotyczył natomiast wymagającej uzyskania koncesji zgody na wydobywania kopaliny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia 24 lutego 2011 r. wniosła Spółka [...] z o.o. z siedzibą w G. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 409/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że dla terenu planowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego Gostomie, uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 25 listopada 2005 r. ([...]). Obszar przedmiotowej działki nr [...] jest położony na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze i lasy (46.R,ZL). Budowa urządzeń wodnych – dwóch stawów, co zasadnie ustaliły organy administracji, nie zmienia przeznaczenia rolniczego tego terenu. Jednakże nawet przy zachowaniu rolniczego przeznaczenia działki nr [...], rzeźba terenu podlega ochronie z mocy postanowienia zawartego w karcie terenu nr 16 pkt 4.1. Przepis art. 125 pkt 2 Prawa wodnego jednoznacznie stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie celem korzystania z wód jest wykonanie dwóch stawów rybnych (po napełnieniu ich wodami gruntowymi). Korzystanie z wody w niniejszej sprawie oznacza więc napełnienie wodą gruntową dwóch stawów rybnych, po ich wykopaniu. Taki sposób wykorzystania z wody w konsekwencji spowoduje naruszenie naturalnej rzeźby terenu (zmianę ukształtowanie powierzchni ziemi). Ochrona rzeźby terenu oznacza pozostawienie jej w stanie nienaruszonym lub mało zmienionym, z uwzględnieniem dopuszczonych i wymienionych w części ogólnej planu urządzeń. W niniejszej sprawie budowa stawów rybnych będzie poprzedzona wykonaniem głębokich wykopów (7-12 m) z lustrem wody na głębokości 3 - 8 m poniżej obecnej rzędnej terenu. Zdaniem Sądu, wykładnia cytowanego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z treścią przepisu art. 125 pkt 2 w zw. z art. 126 pkt 1 Prawa wodnego, jest prawidłowa, a zatem decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego jest zgodna z prawem. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organów, że wykonanie urządzeń objętych wnioskiem skarżącej z dnia 1 lutego 2010r. narusza ustalenia planu miejscowego [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 oraz art. 125 pkt 2 Prawa wodnego w zwiazku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 25 listopada 2005 r. ([...]). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 kwietnia 2013 r. sygn. II OSK 2645/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa przez błędną wykładnię postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt administracyjnych oraz uzasadnienia zaskarżanego wyroku wynika, że jedyną przyczyną odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego był zapis planu w karcie terenu Nr 16 pkt 4 - "Ochronie podlega rzeźba terenu, wody otwarte, zieleń wysoka oraz leśna". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka wykładnia zbyt daleko ogranicza prawa właścicielskie strony. Postanowienie planu, że "ochronie podlega rzeźba terenu" jest w swej wymowie bardzo ogólnikowe, mało precyzyjne, a w konsekwencji bardzo rygorystyczne, jeżeli przyjmie się takie jego rozumienie, jak w przedmiotowej sprawie. Zapis o ochronie rzeźby terenu nie może być rozumiany jako zakaz wszelkiej działalności inwestycyjnej, w tym nawet związanej z działalnością rolniczą i gruntami rolnymi w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest jedną z ustaw ograniczających własność, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji. Plan miejscowy na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mogą zawierać postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów w zakresie określonym w § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak ustalenia te powinny być precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące prawo. Postanowienia, iż "ochronie podlega rzeźba terenu", nie można traktować jako szczególnego warunku zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w jego użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, o czym jest mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Skoro grunty pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, są gruntami rolnymi, to postanowienia planu miejscowego o ochronie rzeźby terenu, nie można tak rozumieć, że stanowi ono zakaz wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych – stawów rybnych, na terenie o przeznaczeniu rolniczym i leśnym (46.R,ZL). Takie rozumienie pkt 4.2 Karty terenu Nr 6 w istocie wyklucza bowiem bądź ogranicza prowadzenie podstawowej działalności (hodowla ryb) zgodnej z przeznaczeniem terenu, na którym położona jest działka nr [...]. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). Stanowiący podstawę decyzji o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego przepis art. 125 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Brzmienie cytowanego przepisu determinuje sposób postępowania organu administracji przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, który zobowiązany jest do zbadania, czy pozwolenie nie narusza m.in. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek taki wynika z faktu, iż pozwolenie wodnoprawne, zwłaszcza którego przedmiotem jest zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych, jest w swej istocie sposobem zagospodarowania tego terenu, zaś każda decyzja administracyjna kształtująca wykorzystanie przestrzenne terenu musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 sierpnia 2010 r. i zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd rozpoznający sprawę jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd ten wskazał na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego G., podjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia 25 listopada 2005 r. ([...]), zgodnie z którym teren, na którym planowana jest budowa stawów rybnych oznaczony jest jako 46.R,ZL - przeznaczenie rolnicze oraz lasy. W karcie terenu dla tej strefy - karta nr 16, punkt 4.1- wskazano, że ochronie podlega rzeźba terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienia planu miejscowego o ochronie rzeźby terenu, zostały źle zinterpretowane zarówno przez organy administracji, jak i przez Sąd I instancji bowiem przyjęcie, iż zapisy planu zawarte w karcie nr 16 pkt 4.1 nie pozwalają na wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych - stawów rybnych zgodnie z wnioskiem Spółki, w istocie wyklucza bądź ogranicza prowadzenie podstawowej działalności tj. hodowli ryb zgodnie z rolnym przeznaczeniem terenu. Organy obu instancji dokonały zatem nieprawidłowej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na treść planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające zobowiązane będą do oceny zgłoszonego przez Spółkę wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego z uwzględnieniem wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonanej w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu wydanych w sprawie decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.