II SA/Gd 434/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odnowienia gruntu leśnego oddala skargę. A. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2016 r. Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Starosty z dnia 9 marca 2016 r., nakazującą A. wykonanie na gruncie leśnym o powierzchni 0,63 ha na działce nr [..], obręb ewidencyjny W. odnowienia gruntu leśnego, w części dotyczącej określenia terminu wykonania zabiegów gospodarczych i w tym zakresie umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzję podjęto na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), w związku z art. 13 i art. 24 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100). Kolegium podjęło decyzję w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 9 marca 2016 r. Starosta nakazał A. wykonanie na powierzchni gruntu leśnego - 0,63 ha na działce nr [..], obręb ewidencyjny W., odnowienie gruntu leśnego poprzez przeprowadzenie następujących zadań z zakresu gospodarki leśnej: 1/ usunięcie pozostałości drzewostanu sosnowego, z pozostawieniem istniejącej zwartej kępy starodrzewia o pow. 010 ha, 2/ przygotowanie gleby pod nasadzenia roślinności leśnej poprzez wyoranie bruzd pługiem leśnym LPZ lub ręcznie w odstępach co 1,4 m, 3/ odnowienie w/w powierzchni gruntu leśnego sadzonkami z gatunku sosna 90 % (więźba sadzenia: 1,40 m x 0,70 m) w ilości 4 700 szt. oraz brzoza 10 % (więźba sadzenia: 1,40 m x 1,50 m) w ilości 270 szt, 4/ pielęgnowanie uprawy (PU) poprzez usuwanie chwastów i pielęgnacje gleby oraz wykonywanie czyszczeń wczesnych (CW) i cięć sanitarnych (CS). Zabiegi gospodarcze określone w pkt. 1 należało wykonać w terminie do dnia 31 października 2016 r., w pkt. 2 do dnia 30 listopada 2016 r., w pkt.3 do dnia 10 maja 2016 r. Odwołanie od tej decyzji wniosła zobowiązana Spółka zarzucając naruszenie art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącej Spółki na przedmiotowym terenie nie miała miejsca wycinka drzew. Nadto rębni zupełnej nie dokonała ani Spółka ani podmiot trzeci. Nawet gdyby przyjąć, że wycinki dokonano w okresie czasu dłuższym niż 5 lat, to wyklucza to, zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2a ustawy o lasach, obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej. Według skarżącej obowiązki nałożone przez Starostę w punktach 1 - 4 są zbyt daleko idące, wymagające zaangażowania znacznych środków finansowych, sił i czasu, co może negatywnie wpłynąć na funkcjonowanie i sytuację spółki. Według odwołującej obowiązki związane z posiadaniem gruntu leśnego nie powinny być nadmierne i niewspółmierne do możliwości organizacyjnych oraz finansowych posiadacza gruntu, gdyż byłoby to rażąco niesprawiedliwe i niezgodne z zasadą proporcjonalności. Rozpatrując odwołanie Kolegium przywołało przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, według którego właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do: 1) zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk; 2) ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu; pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej; 4) przebudowy drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej, zawartych w planie urządzenia lasu, uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3; 5) racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji przez: a) pozyskiwanie drewna w granicach nieprzekraczających możliwości produkcyjnych lasu, b) pozyskiwanie surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu w sposób zapewniający możliwość ich biologicznego odtwarzania, a także ochronę runa leśnego. Jak wyjaśniło Kolegium powołując się dalej na art. 24 ustawy o lasach, jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie: ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych), przebudowy drzewostanu, pielęgnowania i ochrony lasu, w tym: a) usuwania drzew opanowanych przez organizmy szkodliwe, a także złomów i wywrotów, b) zabiegów pielęgnacyjnych roślinności leśnej (upraw leśnych) w wieku do 10 lat, c) zabiegów w zakresie ochrony przeciwpożarowej - starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji. Kolegium ustaliło, że w dniu 13 stycznia 2016 r. przy wykonywaniu lustracji lasów niepaństwowych wsi W. ujawniono usunięcie drzewostanu na działce nr [..] rębnią zupełną. Na gruncie pozostał fragment drzewostanu o pow. ok. 0,10 ha. Jak wynika z rejestru gruntów właścicielem tej działki o pow. 8.3700 ha, stanowiącej grunty leśne i orne, jest A. W dniu 9 lutego 2016 r. przeprowadzone zostały oględziny działki nr [..], podczas których stwierdzono, że grunt leśny o pow. ok. 0,64 ha usytuowany jest w południowo - zachodniej części działki i graniczy z gruntami Lasów Państwowych. Jak ustalono, na gruncie tym dokonano ok. 5 lat temu rębni zupełnej. Znajduje się tam jedynie pozostałość drzewostanu sosnowego w wieku ok. 55 lat. Strona skarżąca mimo powiadomienia nie brała udziału w oględzinach. Według ustaleń organu grunt leśny nie jest objęty uproszczonym planem urządzenia lasu. Zawiadomieniem z dnia 10 lutego 2016 r. poinformowano o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, przy czym Spółka nie wniosła żadnych zastrzeżeń ani uwag. Według Kolegium z okoliczności sprawy wynika bezspornie, że przedmiotowy grunt pozbawiony został roślinności leśnej, a zgodnie z zapisami z rejestru gruntów oraz mapy ewidencyjnej stanowi on tereny leśne. Kolegium uznało, że w celu realizacji zadań wynikających z mocy obowiązującego prawa organ pierwszej instancji był uprawniony do wydania decyzji, na mocy której właściciel lasu został zobowiązany do podjęcia i wykonania określonych działań zmierzających do odnowienia przedmiotowego gruntu leśnego, polegających na przygotowaniu gleby pod nasadzenia roślinności leśnej, posadzenie sadzonek gatunku sosny i pielęgnowanie uprawy. Jednocześnie, w związku z sentencją decyzji w zakresie określającym termin wykonania zabiegów gospodarczych, z uwagi na upływ wyznaczonych terminów, zasadnym było według SKO orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji w tej części. Kolegium podkreśliło, że decyzja podlega wykonaniu z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności, a powinna zostać wykonana zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki leśnej. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia Kolegium uznało go za bezzasadny wskazując na przepis art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, według którego właściciel zobowiązany jest do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, jeżeli jednak tego nie wykona wówczas starosta nakazuje wykonanie tego obowiązku w drodze decyzji. Według Kolegium niezasadne są argumenty Spółki wskazujące na duże nakłady finansowe i organizacyjne, które należy ponieść w celu wykonania nałożonych obowiązków. Kolegium wskazało też, że zgodnie z ustawą o lasach właścicielom lasu przysługuje możliwość zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na grunt rolny, na podstawie art. 13 ust. 2, który w szczególnie uzasadnionych potrzebach właścicieli lasów dopuszcza zmianę lasu na użytek rolny. W skardze na decyzję Kolegium A. zarzuca naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji błędnych ustaleń faktycznych. Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego. Ewentualnie wnosi zawieszenie postępowania, na podstawie art. 125 § 1 ust. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi przywołuje się orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące wskazanych przepisów postępowania i obowiązków organu z nich wynikających. Skarżąca podkreśla, że kluczową okolicznością z punktu widzenia rozstrzygnięcia była kwestia dokonania tzw. rębni zupełnej drzewostanu, aktualizująca obowiązki Spółki jako właściciela gruntu, związane z utrzymywaniem trwałości lasu i zapewnieniem ciągłości jego użytkowania. Według skarżącej udało się ustalić, że wycinki drzew dokonała osoba trzecia. Skarżąca jest w toku ustalania dokładnych danych tej osoby, ustala również świadków zdarzenia i rozważa zawiadomienie organów ścigania, gdyż działanie osoby trzeciej było bezprawne i narażające Spółkę na szkodę. W ocenie skarżącej właściciel gruntu nie powinien odpowiadać za bezprawne działania, których dopuściły się osoby trzecie. Uzasadnia to zdaniem Spółki zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 ust. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto według skarżącej Spółki obowiązki nałożone przez Starostę w punktach 1- 4 zaskarżonej decyzji są zbyt daleko idące, wymagające zaangażowania znacznych środków finansowych, sił i czasu, co może w sposób negatywny wpłynąć na funkcjonowanie i sytuację spółki. Ponawia się również w tym zakresie zarzuty odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosi o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlegała oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego właściwego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji był przepis art. 24 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788 ze zm.), zwanej dalej ustawą o lasach. Zgodnie z art. 24 ustawy o lasach jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie: 1) ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych), 2) przebudowy drzewostanu, 3) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym: a) usuwania drzew opanowanych przez organizmy szkodliwe, a także złomów i wywrotów, b) zabiegów pielęgnacyjnych roślinności leśnej (upraw leśnych) w wieku do 10 lat, c) zabiegów w zakresie ochrony przeciwpożarowej - starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji. Z zapisów art. 13 ustawy o lasach wynika ciążący na właścicielach lasów obowiązek prowadzenia gospodarki leśnej w sposób trwale utrzymujący lasy i zapewniający ciągłość użytkowania lasów. W art. 13 ust. 1 tej ustawy ustawodawca wyszczególnił szereg obowiązków właścicieli lasów, które mają prowadzić do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, w tym obowiązek ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Okres do 5 lat od usunięcia drzewostanu został określony dla właściciela, który dobrowolnie w tym czasie może wykonać ten obowiązek. Dodać należy, że w świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony. W art. 8 ustawy o lasach wymieniono również zasady prowadzenia gospodarki leśnej, na które składają się: zasada powszechnej ochrony lasów, zasada trwałości utrzymania lasów, zasada ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich lasów, zasada powiększania zasobów leśnych. Dla wydania decyzji w oparciu w art. 24 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach niezbędnym jest zatem dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie klasyfikacji gruntu jako gruntu leśnego, istnienia lub braku na gruncie leśnym drzewostanu, podmiotu będącego właścicielem lasu, a także zakresu zadań niezbędnych do ponownego wprowadzenia upraw leśnych. Z prawidłowych ustaleń organów poczynionych na podstawie wypisów z rejestru gruntów, a także mapy ewidencyjnej wynika, że działka nr [..], obręb ewidencyjny W., w części obejmującej 0,63 ha stanowi użytek lasy – LsVI. Właścicielem działki jest strona skarżąca – A. Po uzyskaniu informacji z Nadleśnictwa o usunięciu na wskazanej działce drzewostanu rębnią zupełną, przeprowadzono oględziny nieruchomości, w toku których potwierdzono wykonanie cięć o charakterze rębni zupełnej w okresie ok. 5 lat przed przeprowadzeniem oględzin. Prawidłowość dokonanych ustaleń potwierdza sporządzona dokumentacja fotograficzna, ukazująca powierzchnię gruntu pozbawioną drzewostanu z wyjątkiem niewielkiej pozostałości drzewostanu sosnowego. Ustalenia faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały zatem dokonane w sposób dokładny, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sposób wyczerpujący na podstawie dopuszczonych w sprawie dowodów, które były miarodajne dla stwierdzenia stanu faktycznego wypełniającego hipotezę wymienionych norm prawa materialnego, a jednocześnie nie będących sprzecznymi z prawem. Sąd podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organy rozpatrujące przedmiotową sprawę. Zaskarżonej decyzji nie można wobec powyższego zarzucić naruszenia art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Podniesione przez skarżącą Spółkę zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania oparte zostały na twierdzeniu, że rębni zupełnej drzewostanu z działki nr [..] dokonała osoba trzecia, na której działanie skarżąca nie miała wpływu. Wyjaśnić należy wobec tego, że istnienie obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych) przez poprzedniego właściciela lasu nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Z treści art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach stanowiącego, że właściciele lasów są obowiązani do ponownego wprowadzania roślinności leśnej w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, nie wynika bowiem powiązanie obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej z osobą dokonującą usunięcia drzewostanu. Przeciwnie, przepis ten stanowi o obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej przez właściciela lasu. Właściciel, który po usunięciu drzewostanu, zbył nieruchomość leśną, nie może zostać zobowiązany przez organ administracji do ponownego wprowadzenia roślinności leśnej na gruncie, którego nie jest już właścicielem, a obowiązek ten może być nałożony jedynie na osobę będącą właścicielem gruntu leśnego w chwili wydawania decyzji. Twierdzenia dotyczące konieczności ustalenia osoby trzeciej, która dokonała usunięcia drzewostanu z przedmiotowej działki leśnej, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem okoliczności faktycznych w tym zakresie organy nie były obowiązane ustalać. Z tych samych względów brak było podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie do czasu ustalenia podmiotu (osoby trzeciej), która dokonała rębni zupełnej na przedmiotowej działce. Również sytuacja materialna adresata decyzji opartej na wskazanych wyżej przepisach prawa materialnego i ewentualna wysokość kosztów wypełnienia zadań z zakresu gospodarki leśnej objętych zaskarżoną decyzją nie mogą w świetle treści ustawy o lasach stanowić przesłanki oceny prawidłowości decyzji, a podmiot nabywający grunt leśny winien się liczyć z koniecznością realizacji obowiązków wynikających z tej ustawy, w tym obowiązków związanych z posiadaniem gruntu leśnego. Ocena, czy obowiązki te są nadmierne, czy też niewspółmierne do możliwości organizacyjnych oraz finansowych posiadacza gruntu, nie stanowi kryterium kontroli decyzji nakazującej odnowienie gruntu leśnego. Podkreślenia wymaga, że decyzja nakładająca obowiązki na właściciela lasu jest decyzją związaną. Z treści art. 24 ustawy o lasach, w którym użyto słowa "nakazuje", wynika że przepis ten nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego i nie pozwala modyfikować tego obowiązku w oparciu o inne okoliczności niż wskazane w tym przepisie, jak chociażby dotyczące sytuacji finansowej właściciela lasu. Odnosząc się natomiast do twierdzenie zawartego w odwołaniu skarżącej Spółki od decyzji organu pierwszej instancji, jakoby dokonanie wycinki w okresie dłuższym niż pięć lat wyklucza obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej, Sąd miał na względzie, że przepis art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach wprowadza obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w ww. terminie, przy czym jest to termin, w którym właściciel obowiązek ten winien wykonać dobrowolnie. Stwierdzenie natomiast przekroczenia tego terminu nie pozbawia właściwego organu kompetencji do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 24 ustawy o lasach, lecz przeciwnie zobowiązuje organ do jej wydania. W rozpoznawanej sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że zostały spełnione przesłanki ustawowe do nałożenia przedmiotowego obowiązku, gdyż strona skarżąca jest właścicielem lasu, z którego samowolnie usunięto drzewostan na działkach, przy czym organ odwoławczy uwzględnił odwołanie skarżącej w zakresie terminu realizacji nałożonego obowiązku, podkreślając, że termin ustalony w decyzji organu pierwszej instancji upłynął, zaś decyzja podlega wykonaniu z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności i powinna zostać wykonana zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki leśnej z uwzględnieniem instruktażu dotyczącego prawidłowego wykonania zadań. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) skargę jako bezzasadną oddalił.