II SA/Gd 435/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję Wojewody z dnia 22 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 23 września 2010 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. kwotę 517 (pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 22 marca 2011 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 23 września 2010 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sieci wodociągowej na działce nr [...] obr. [...] w W. i na działce nr [...] w B. Gm. W. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: "A" Spółka w G., reprezentowana przez prokurenta R. S., złożyła w dniu 23 lipca 2010 r. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę odcinka sieci wodociągowej DN 160 w ul. P. i S. w W. i B., stanowiącej technologiczną spinkę istniejących przewodów wodociągowych DN 160 w ul. S. i DN 200 w ul. P. na działkach nr [...] obręb [...] w W. i [...] w B. We wniosku znalazło się oświadczenie, że zaprojektowany odcinek sieci od długości 36 m nie jest siecią przeciwpożarową. Zadaniem projektowanego przewodu jest ułatwienie przepływu wody w istniejącej sieci wodociągowej o poprawa warunków eksploatacji. Do powyższego wniosku dołączony został projekt budowlany inwestycji oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2010 r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie do dnia 23 sierpnia 2010 r. braków w zakresie projektu budowlanego poprzez przedłożenie uzgodnienia rzeczoznawcy ds. przeciwpożarowych w związku z zaprojektowaniem sieci wodociągowej z hydrantem podziemnym, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137). Wobec braku reakcji inwestora na w/w zobowiązanie, Starosta w decyzji z dnia 23 września 2010 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę niniejszej sieci wodociągowej. Od powyższej decyzji inwestor odwołał się, zarzucając bezpodstawne uznanie, iż odcinek sieci wodociągowej, której dotyczył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę był "siecią wodociągową przeciwpożarową" w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. W odwołaniu sformułowano nadto zarzuty dotyczące formalnej poprawności uzasadnienia wydanej decyzji: w ocenie odwołującej organ w żaden sposób nie uargumentował swego stanowiska w przedmiocie zakwalifikowania przedmiotowego odcinka jako sieć wodociągowo-przeciwpożarową. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 9) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej uzgodnienia wymagają następujące projekty budowlane: sieci wodociągowe przeciwpożarowe z hydrantami zewnętrznymi przeciwpożarowymi, przeciwpożarowe zbiorniki wodne oraz stanowiska czerpania wody do celów przeciwpożarowych. Ustosunkowując się do twierdzenia strony, że nie ma obowiązku przedstawienia uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, gdyż inwestycja dotyczy sieci wodociągowej, a nie pożarowej, niemniej jednak dopuszczalne jest pobieranie z sieci wodociągowej wody na cele pożarowe organ podał, że planowana budowa dotyczy sieci wodociągowej wraz z hydrantem. W celu wyjaśnienia powyższej kwestii organ zwrócił się o opinię do Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w G., przedstawiając kopię projektu budowlanego. W piśmie z dnia 2 marca 2011r. stwierdza się, że zlokalizowany na sieci wodociągowej hydrant zewnętrzny (urządzenie przeciwpożarowe) jest elementem sieci wodociągowej przeciwpożarowej i wymaga uzgodnienia zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 9) cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ponadto, powołując się na wyrażoną w cytowanym piśmie opinię, organ odwoławczy wskazał, że wymagania szczegółowe dla przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru dla jednostek osadniczych oraz wskazanych rodzajów obiektów budowlanych zawarto w treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych (Dz. U. nr 124, poz. 1030). Wyjaśniono też, że zmiany w treści § 4 ust. 3 i 4 powyższego rozporządzenia (wprowadzone w roku 2009) jednoznacznie wskazały na powiązanie wskazania dotyczącego dostępności wody do celów gaśniczych na terenie jednostek osadniczych przede wszystkim z urządzeń służących do zaopatrywania w nią ludności z ustaleniami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, ze zm.) określającej w art. 19 ust. 1, że zasady dotyczące warunków dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinny być ujęte w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalonym przez radę gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Powołując się na regulację art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane i wskazując, że przedmiotowa sprawa nie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a materiał dowodowy jest wystarczający, na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję starosty. W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego Spółka "A" w G. domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 9 i 11 k.p.a., 2) naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. W uzasadnieniu skarżąca, argumentując zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazała, że zaskarżona decyzji nie zawiera uzasadnienia prawnego, co czyni ją całkowicie niezrozumiałą dla strony. Organ odwoławczy zaniechał powołania prawnych podstaw argumentacji, dla której stanowisko strony zawarte w odwołaniu uznał za chybione. Skarżąca podkreśliła, że w uzasadnieniu odwołania w sposób rzeczowy i logiczny przedstawiła swoje argumenty, przemawiające za tym, że planowana budowa sieci wodociągowej nie wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Do argumentów tych organ odniósł się w sposób lakoniczny w zasadzie powołując stanowisko Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w G. W istocie zatem nie wiadomo, jakie jest stanowisko w tej kwestii organu odwoławczego. W ocenie skarżącej powyższe sprawia, że wydana decyzja narusza również podstawowe zasady postępowania, tj. zasadę przekonywania, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę informowania stron. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżąca przytoczyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazała, że planowana budowa sieci wodociągowej nie wymaga uzgodnienia, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 9 cytowanego rozporządzenia, bowiem projektowany odcinek wodociągu nie stanowi sieci, tj. wyodrębnionego i samodzielnego funkcjonalnie zespołu przewodów, służących do realizacji określonego celu. Odcinek ten to jedynie fragment już istniejącej sieci zaopatrzony tylko w jeden hydrant, który – nie będąc siecią wodociągową przeciwpożarową z hydrantami przeciwpożarowymi – nie podlega kwestionowanemu uzgodnieniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przytoczony argumenty zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 cytowanej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są niezgodne z prawem – organ dopuścił się uchybienia przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym podniesione w skardze zarzuty formalne uznać należy za uzasadnione. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest decyzja (organu I i II instancji) o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przez skarżącą sieci wodociągowej na działkach wskazanych w sentencji skarżonej decyzji. Kwestią sporną pomiędzy organem a skarżącą jest, czy budowa tejże sieci wymaga załączenia przez inwestora do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej w trybie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie sądu, organy obu instancji w tymże spornym zakresie nie rozpoznały istoty sprawy, w tym zwłaszcza nie rozstrzygnęły o charakterze inwestycji, której dotyczy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Kwestia kwalifikacji sieci, której dotyczy wniosek inwestora w tym stanie faktycznym miała pierwszorzędne znaczenie, a w świetle argumentów zawartych w odwołaniu – wymagała ona szczególnie wnikliwego przeanalizowania w ramach podejmowanych rozstrzygnięć. Analiza przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej wskazuje, że wymóg uzgodnienia w trybie § 4 ust. 1 pkt 9 dotyczy sieci wodociągowej przeciwpożarowej z hydrantami zewnętrznymi przeciwpożarowym. Kwestią wymagającą ustalenia jest zatem, czy sieć wodociągowa, której dotyczy wniosek inwestora może być zakwalifikowana jako sieć wodociągowa przeciwpożarowa i czy hydrant, który w ramach planowanej inwestycji ma powstać będzie miał charakter hydrantu zewnętrznego przeciwpożarowego. Ustalenia te są niezbędne w niniejszym stanie faktycznym, bo tylko pozytywne przesądzenie w w/w kwestiach uprawniać będzie organ do nałożenia obowiązku przedłożenia omawianego uzgodnienia, a w konsekwencji jego braku – do odmowy wydania wnioskowanej decyzji na mocy art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Należy przy tym wskazać, że nie każda sieć wodociągowa musi spełniać wymogi sieci wodociągowej przeciwpożarowej. Taki wniosek wynika z analizy przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), które w odniesieniu właśnie do kwestii zapewnienia przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę stawia szczególne wymogi, określone w szczególności w § 9 i nast. tegoż rozporządzenia. Wskazać też przy tym należy, że strona do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji załączyła decyzję nr [...] z dnia 11 lutego 2010 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, z której wynika, że inwestycja polegać ma na budowie sieci wodociągowej. W ustaleniach, które inwestor obowiązany jest uwzględnić w toku planowania inwestycji nie wskazano, że niezbędne jest uzgodnienie z organem ochrony przeciwpożarowej (pkt 10 decyzji). Brak ustaleń organów obu instancji w tym przedmiocie sprawia, że sąd nie ma możliwości oceny zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia prawa materialnego - § 4 ust. 1 pkt 9 cytowanego rozporządzenia. Jakkolwiek, zasadny jest zarzut naruszenia dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy w istocie nie ustosunkował się do argumentów odwołania w kwestii kwalifikacji sieci wodociągowej, a tym samym – nie uzasadnił w sposób prawidłowy kwestii obowiązku uzgodnienia projektu pod względem ochrony przeciwpożarowej. Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji w ogóle nie rozważał wskazanego problemu, nie dostrzegając w zasadzie jego istnienia. Powyższe sprawia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji, jako dotknięte istotnymi wadami formalnoprawnymi, polegającymi na braku ustaleń w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) oraz błędnym uzasadnieniu obu decyzji (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.), mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Z tej przyczyny, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, jak wskazano powyżej, nie dokonywał oceny zarzutów merytorycznych skargi, bowiem decyzja podlega uchyleniu z powodów procesowych. Już tylko na koniec wskazać należy, że decyzja organu odwoławczego zawiera ponadto istotne uchybienie, polegające na wskazaniu błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zarówno w sentencji decyzji jak i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazuje jako podstawę rozstrzygnięcia dyspozycję art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Regulacja tego przepisu dotyczy jednak kwestii zgłoszenia wykonania robót budowlanych, warunków formalnych tegoż zgłoszenia i sankcji za brak uzupełnienia wymogów formalnych zgłoszenia na żądanie organu. Przedmiotem analizowanego postępowania nie jest natomiast zgłoszenie budowlane, lecz wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Gdyby nawet uznać za zasadne stanowisko organu odwoławczego w kwestii obowiązku uzgodnienia z organem ochrony przeciwpożarowej, to podstawą wydanego rozstrzygnięcia winna być regulacja art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, nie zaś powołany w sentencji i w uzasadnieniu art. 30 ust. 2 tejże ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy dokonają ustaleń w przedmiocie kwalifikacji sieci wodociągowej, której dotyczy wniosek z uwzględnieniem jej przeznaczenia na cele przeciwpożarowe i dopiero wówczas przesądzą o obowiązku uzgodnienia projektu w zakresie ochrony przeciwpowodziowej. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 200 i art. 205 § 2 cytowanej wyżej ustawy, zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 517 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych (koszt wpisu od skargi – 500 zł, 17 zł – opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa).