II SA/Gd 436/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. G.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. B. G. – P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 20 listopada 2014 r., Nr [..] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku handlowego budynku magazynowego z małą kotłownią o powierzchni zabudowy 25m2 oraz nadbudowy z przebudową istniejącego budynku handlowego na działce nr [..] położonej w miejscowości P., gmina K. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 20 listopada 2014 r. Wójt Gminy ustalił B. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie do istniejącego budynku handlowego budynku magazynowego z małą kotłownią o pow. zabudowy do 25m2 oraz nadbudowy z przebudową istniejącego budynku handlowego na działce nr [..] w miejscowości P., gmina K. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. G. – P. zarzucając jej niezgodność z normami unijnymi poprzez wyrażenie zgody przez Wójta Gminy na budowę kotłowni na paliwa stałe. Zdaniem skarżącej decyzja powinna być zgodna z normami unijnymi, które nakazują zmniejszenie emisji spalin, a nie ich zwiększenie, co nastąpi przez realizację inwestycji. Skarżąca wskazała również na brak uwzględnienia interesu osób trzecich poprzez umożliwienie budowy kotłowni na paliwa stałe na małej działce o pow. 215 m2, w odległości 5m od budynku sąsiada. Wskazano, że inwestycja zagraża interesom skarżącej poprzez zanieczyszczenie powietrza, emisję dymu do domu przez okna znajdujące się od strony sklepu. Skarżąca zarzuciła również bardzo ogólnikowe uzasadnienie decyzji bez odniesień do wykonanej analizy i wyjaśnienia poprawności przyjętego wskaźnika zabudowy, a zwłaszcza jego stosunku do zabudowy sąsiedniej. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, iż w analizie pominięto kwestie dotyczące legalności zabudowy na działce nr [..]. Skarżąca zarzuciła również organom gminy, iż "zataiły prawdę w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie", bowiem nie podano, że inwestycja dotyczy budowy kotłowni. Zdaniem skarżącej pominięto ją jako stronę nie informując o stanowisku i decyzji Konserwatora Zabytków i o stanowisku właściwego organu ochrony środowiska. Ponadto, naruszono art. 28 k.p.a., gdyż za stronę postępowania w sprawie winna być uznana również M. C. – F., a której odmówiono udziału w postępowaniu. Rozpatrując sprawę trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 maja 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniono, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Front terenu objętego wnioskiem wynosi 12m, trzykrotna szerokość frontu działki to 36m. Z załącznika nr 3 do analizy wynika, że granicę obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 50 m od granic działki. W analizie szczegółowo wymieniono działki, które wchodzą do obszaru analizowanego. Są to działki o numerach: [..], [..] (działka objęta wnioskiem, na której znajduje się budynek usługowy), [..]-[..]. Na działkach znajdują się budynek usługowy, budynki mieszkalne jednorodzinne i zabudowa zagrodowa. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji istniejącej na działce nr [..]. Z analizy wynika, iż linię zabudowy w niniejszej sprawie wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia, jako kontynuację linii zabudowy istniejącego budynku na terenie działki nr [..], tj. w odległości 5,50m od pasa drogowego. Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z analizy, w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki znajduje się w przedziale od 0,06 do 0,38. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 0,16, przy czym dla omawianej działki przyjęto wskaźnik 0,35. Autorka analizy wyjaśniła, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki o większych gabarytach niż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne. Nowa zabudowa będzie więc nawiązywać do już istniejących budynków, przy czym podniesie walory estetyczne obiektu usługowego przez poprawę proporcji budynku poprzez przebudowę dachu. Rozbudowa budynku od strony północnej nie będzie powodowała dysharmonii w krajobrazie, gdyż od strony drogi publicznej będzie niewidoczna. Od strony elewacji ogrodowej będzie nawiązywać do skali istniejącego obiektu i budynków sąsiednich. W ocenie Kolegium to wyjaśnienie wyczerpuje dyspozycję § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W analizie wskazano, iż średnia szerokość elewacji frontowej dla całego obszaru wynosi 9,5m. W analizie wyjaśniono, że dla objętego wnioskiem budynku przyjęto istniejącą szerokość elewacji (tj. 7,50m), gdyż projektowana rozbudowa nie zwiększy szerokości elewacji frontowej. Kolegium uznało to wyjaśnienie za wystarczające i zgodne z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia. Co do wysokości budynków gospodarczych i mieszkalnych, która jest zróżnicowana i wynosi od 3,50 do 6,50m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia na 4,50m. Ponadto, uznano, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym przepisami o ochronie przyrody. W pkt 3 decyzji zawarto szczegółowe ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu oraz zdrowia ludzi. W pkt 4 decyzji zawarto szczegółowe ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Wymagania dotyczące ochrony osób trzecich zostały szczegółowo określone w pkt 6 decyzji lit. a) do e) wraz z odniesieniem do właściwych przepisów prawa. W toku postępowania ustalono również, że legalności zabudowy na działce nr [..] nie budzi wątpliwości, co potwierdza decyzja Wojewody z dnia 29 grudnia1983 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowego w P. Kolegium za bezpodstawne uznało zarzuty procesowe dotyczące braku zapewnienia skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca miała możliwość udziału w postępowaniu, w tym wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, z których to uprawnień czynnie korzystała. Kolegium uznało, że odmowa ustalenia warunków zabudowy z tej przyczyny, iż może pogorszyć to optymalne warunki korzystania z nieruchomości sąsiednich stanowiłaby naruszenie zarówno przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 jak i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze zarzucono: - naruszenie procedury administracyjnej mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niepełne i powierzchowne odniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - obrazę przepisów § 2 pkt 2 i pkt 4, § 3 ust 1 i ust 2, § 5 ust 1 i ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zaakceptowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowego obszaru analizowanego oraz nieuzasadnionego przyjęcia innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz nieuprawnionej zmiany funkcji zabudowy; - naruszenie procedury administracyjnej mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z § 5 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez dowolne, a nie swobodne i całkowicie arbitralne odejście od reguły zawartej w ust 1 § 5 rozporządzenia i uznanie za wyczerpujące uzasadnienia dla zastosowania wyjątku z ust 2 § 5 rozporządzenia na niespotykaną skalę w szczególnie chronionym obszarze; - obrazę przepisu art 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie warunków zabudowy wykraczającej poza warunki sąsiedztwa urbanistycznego; - błąd w ustaleniach faktycznych mając wpływ na treść zaskarżonej decyzji -spowodowany także naruszeniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. - polegający na przyjęciu, że "Z załącznika nr 3 do analizy wynika, że granią obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż 50m od granic działki"; - błąd w ustaleniach faktycznych mając wpływ na treść zaskarżonej decyzji -spowodowany także naruszeniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art 140 k.p.a. - polegający na przyjęciu, że "Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji istniejącej na działce nr [..]."; - błąd w ustaleniach faktycznych mając wpływ na treść zaskarżonej decyzji -spowodowany także naruszeniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. - polegający na przyjęciu, że "Rozbudowa budynku .... Od strony elewacji ogrodowej nawiązywać będzie do skali istniejącego obiektu i budynków sąsiednich." Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że główne zastrzeżenia skarżąca skierowała do analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zarzucając nieprawidłowo wyznaczono obszar oddziaływania zaliczając do niego działkę, której dotyczy wniosek. Błędnie wyznaczono wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki i nie odniesiono się do zmiany funkcji zabudowy. Powyższe, według skarżącej, doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga okazała się nieuzasadniona. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy polegającej na dobudowie do istniejącego budynku handlowego budynku magazynowego z małą kotłownią o powierzchni zabudowy 25m2 oraz nadbudowy z przebudową istniejącego budynku handlowego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.") zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W art. 61 ust. 6 u.p.z.p. ustawodawca zawarł delegację dla określenia przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zgodnie z tą delegacją wydano rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588) – zwane dalej . Zarzuty podniesione w skardze dotyczą głównie naruszenia przepisów wzmiankowanego wyżej rozporządzenia, a w szczególności § 3 ust. 1 i 2 oraz § 5 ust. 1 i 2. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 1). Stosownie do § 2 pkt 4 rozporządzenia ilekroć jest w nim mowa o obszarze analizowanym - należy przez to rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Jak ustaliły organy front działki budowlanej, której dotyczy wniosek wynosi 12 m. Trzykrotna szerokość frontu tej działki wynosi więc 36 m. Zatem stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia organy wyznaczyły granice obszaru analizowanego wokół działki budowlanej na 50 m objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – załącznik nr 3 do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Do obszaru analizowanego włączono zatem działki o nr [..], [..] (działka objęta wnioskiem, na której znajduje się budynek usługowy), [..]-[..]. Na działkach tych znajdują się: budynek usługowy, budynki mieszkalne jednorodzinne i zabudowa zagrodowa. Organy prawidłowo zdaniem Sądu uznały, że planowana zabudowa i stanowić będzie kontynuację funkcji istniejącej na działce nr [..]. Zarówno bowiem przed jak i po rozbudowie sposób użytkowania obiektu budowlanego dotyczy świadczenia usług. W zaskarżonej decyzji podkreślono przy tym, że nowa zabudowa powinna być dostosowana w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu przede wszystkim do najbliższej otaczającej ją zabudowy. Stosownie do § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż wskaźnik pow. zabudowy do pow. działki znajduje się w przedziale od 0,06 do 0,38. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 0,16, przy czym dla omawianej działki przyjęto wskaźnik 0,35. Autorka wzmiankowanej analizy uzasadniła odstępstwo od uregulowań § 5 ust. 1 rozporządzenia okolicznością , iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki o większych gabarytach niż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne. Nowa zabudowa będzie więc nawiązywać do już istniejących budynków, przy czym podniesie walory estetyczne obiektu usługowego przez poprawę proporcji budynku poprzez przebudowę dachu. Rozbudowa budynku od strony północnej nie będzie powodowała dysharmonii w krajobrazie, gdyż od strony drogi publicznej będzie niewidoczna. Od strony elewacji ogrodowej będzie nawiązywać do skali istniejącego obiektu i budynków sąsiednich. W ocenie Sądu powyższe okoliczności uzasadniają zastosowanie w przedmiotowej sprawie odstępstwa okreslonego § 5 ust. 2 rozporządzenia. Jednocześnie zauważyć należy, iż postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestorów i wpływu planowanej przez nich inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2008 r., sygn., akt II OSK 251/07 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718) oddalił skargę, jako niezasadną.