II SA/Gd 437/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zarządu Infrastruktury na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie przekazania pisma dotyczącego zezwolenia na wycięcie drzew do właściwego organu 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2010 r., nr [...], 2. określa, że postanowienia wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2010 r. Wójt Gminy, działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. w związku z art. 83 ust. 6 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz.1220 ze zm.) dalej jako U.o.p. i art. 1 ust. 6 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2006 r. Nr 100 poz. 696 ze zm.) dalej jako U.p.l. przekazał według właściwości Dyrektorowi Departamentu Infrastruktury w Ministerstwie Obrony Narodowej poprzez Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych wniosek Rejonowego Zarządu Infrastruktury Nr [...] z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie 900 sztuk drzew gatunku topola i 300 m2 krzewów z terenu lotniska wojskowego [..] K.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wniosek Rejonowego Zarządu Infrastruktury Nr [...] z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie 900 sztuk drzew i 300 m2 krzewów z terenu lotniska wojskowego [..] K. wpłynęła do organu w dniu 22 grudnia 2010 r. We wniosku jako przyczynę usunięcia przedmiotowych drzew i krzewów wskazano zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia w trakcie wykonywania operacji lotniczych. Wójt Gminy wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 U.o.p. usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jednakże w myśl art. 83 ust. 6 pkt 9 U.o.p. ustępu 1 nie stosuje się do drzew i krzewów stanowiących przeszkody lotnicze, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu. Biorąc pod uwagę treść art. 1 ust. 6 U.p.l. oraz art. 83 ust. 6 pkt 9 U.o.p. Minister Obrony Narodowej w dniu 11 grudnia 2008 r. wydał Zarządzenie Nr [...] w sprawie trybu postępowania w zakresie uzyskiwania zezwolenia na usuwanie przeszkód lotniczych w postaci drzew lub krzewów, zlokalizowanych w rejonie podejść do lądowania czynnych lotnisk oraz lądowisk wojskowych. Zgodnie z § 4 ust. 1 Zarządzenia usunięcie drzew lub krzewów stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego w rejonie czynnego lotniska lub lądowiska wojskowego może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia Ministra Obrony Narodowej, wydanego na wniosek użytkownika lotniska lub lądowiska. Wobec faktu, iż drzewa i krzewy wskazane do usunięcia we wniosku z dnia 17 grudnia 2010 r. ograniczają pracę systemu radionawigacyjnego TACAN, odpowiedzialnego za orientację załogi samolotu w przestrzeni, stanowiąc tym samym przeszkody lotnicze stwarzające zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew i krzewów będzie Dyrektor Departamentu Infrastruktury działający w imieniu Ministra Obrony Narodowej. Postanowieniem z dnia 14 marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i 65 § 1 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 6 pkt 9 w zw. z art. 83 ust. 1 U.o.p. w zw. z § 1 i § 4 Zarządzenia nr 37 Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 grudnia 2008 r. w sprawie trybu postępowania w zakresie uzyskiwania zezwolenia na usuwanie przeszkód lotniczych w postaci drzew i krzewów zlokalizowanych w rejonie podejść do lądowania czynnych lotnisk oraz lądowisk wojskowych utrzymało mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium uznało, że wykładnia art. 83 ust. 5 pkt 9 U.o.p. musi polegać na odwołaniu się do aktu wykonawczego jakim jest Zarządzenie nr 37 Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 grudnia 2008 r.. W § 1 Zarządzenie nr 37 określa tryb postępowania w zakresie usuwania drzew i krzewów znajdujących się w rejonie podejść do lądowania lotnisk wojskowych. Przy czym skarżący rozumie to pojęcie zawężająco w ten sposób, że odnosi się ono jedynie do drzew znajdujących się na podejściu do lądowania. Stanowisko to nie jest zdaniem Kolegium zasadne, gdyż zwrot "w rejonie podejść do lądowania" rozumieć należy w ten sposób, że będą to zawsze drzewa znajdujące się na podejściu do lądowania oraz drzew rosnące w ich pobliskim sąsiedztwie. Wniosek, że nie można dopuścić wykładni zawężającej stosowanie zarządzenie jedynie do drzew na podejściu potwierdza § 4 Zarządzenie nr 37, w którym ustawodawca wyraźnie wskazuje, że Minister Obrony Narodowej wydaje zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego w rejonie lotniska wojskowego. W tym przepisie nie ma więc mowy o tym, że wskazany tryb znajduje zastosowanie jedynie do przeszkód lotniczych znajdujących się wyłącznie na podejściu do lądowania, ale na obszarze całego lotniska wojskowego. Kolegium uznało, że przeszkody lotnicze o których mowa w art. 83 ust. 6 pkt 9 U.o.p., to drzewa znajdujące się w rejonie podejść do lądowania lotnisk wojskowych i stwarzające zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego w rejonie lotniska wojskowego. Ponadto przeszkody lotnicze to nie tylko przeszkody stojące na trasie lotu samolotu, ale także obiekty, które utrudniają jego bezpieczny lot ograniczając komunikację z infrastrukturą nawigacyjną mieszczącą się na ziemi. Z uwagi na fakt, że przedmiotowe drzewa rosną na terenie lotniska wojskowego, jak również zgodnie z wnioskiem ich usunięcie ma zapewnić prawidłowe działanie systemów radionawigacyjnych to uzasadnione jest stanowisko, że stanowią przeszkody lotnicze i do wydania decyzji właściwy jest organ szczególny zgodnie z art. 83 ust. 6 pkt 9 U.o.p. W konsekwencji wniosek Rejonowego Zarządu Infrastruktury Nr [...] z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących na terenie lotniska wojskowego został słusznie przekazany przez organ I instancji Dyrektorowi Departamentu Infrastruktury w Ministerstwie Obrony Narodowej poprzez Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Rejonowy Zarząd Infrastruktury, wnosząc o jego uchylenie sformułował zarzuty naruszenia art. 65 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż drzewa stanowiące przeszkody lotnicze stanowiące własność użytkownika lotniska mogą być usuwane na podstawie decyzji właściwego organu. A także zarzut naruszenia art. 65 § 1 K.p.a. w zw. z art. 82 pkt 7 U.p.l. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że sprawa o zezwolenie na wycinkę drzew jest tożsama ze sprawą w sprawie usunięcia przeszkody lotniczej, zatem mogącą podlegać przekazaniu do rozpatrzenia innemu organowi oraz naruszenia art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Dyrektor Departamentu infrastruktury MON jest organem administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 marca 2011 r. utrzymujące z mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 30 grudnia 2010 r. przekazujące według właściwości Dyrektorowi Departamentu Infrastruktury w Ministerstwie Obrony Narodowej poprzez Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych wniosek Rejonowego Zarządu Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie 900 sztuk drzew gatunek topola i 300 m2 krzewów z terenów lotniska wojskowego [...] K.. Przepisem regulującym tryb przekazania podania według właściwości jest art. 65 § 1 K.p.a. zgodnie z którym jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia na które służy zażalenie. Zatem przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest kwestia ustalenia organu właściwego do usunięcia drzew i krzewów z terenu lotniska zasadność i w konsekwencji prawidłowość przekazania sprawy Dyrektorowi Departamentu Infrastruktury w Ministerstwie Obrony Narodowej przez Wójta Gminy. Przepis art. 83 ust. 1 U.o.p. stanowi, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek: 1) posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości; 2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 K.c. - jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Przepis art. 83 ust. 1 U.o.p. ustanawia zatem regułę (zasadę) zgodnie z którą organem właściwym do wydania zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów z każdej nieruchomości (a więc i z lotniska wojskowego) jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina. Zasadą jest również działanie organu na wniosek posiadacza nieruchomości lub właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 K.c. Z uwagi jednak na treść art. 83 ust. 6 pkt 9 U.o.p. zgodnie z którym ust. 1 cytowanego przepisu nie stosuje się do drzew i krzewów stanowiących przeszkody lotnicze, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu – kompetencja wójta, burmistrza i prezydenta miasta do wydawania decyzji w zakresie usuwania drzew i krzewów z terenów czynnych lotnisk i lądowisk wojskowych została wyłączona na rzecz Ministra Obrany Narodowej – organ właściwy. Z kolei Minister Obrony Narodowej biorąc za podstawę art. 1 ust. 6 U.p.l. oraz art. 83 ust. 6 pkt 9 U.o.p. wydał w dniu 11 grudnia 2008 r. zarządzenie w sprawie trybu postępowania w zakresie uzyskiwania zezwolenia na usuwanie przeszkód lotniczych w postaci drzew i krzewów, zlokalizowanych w rejonie podejść do lądowania czynnych lotnisk oraz lądowisk wojskowych. Jak wskazuje § 1 Zarządzenia określa ono tryb postępowania w zakresie uzyskiwania zezwolenia na usuwanie przeszkód lotniczych w postaci drzew lub krzewów, zlokalizowanych w rejonie podejść do lądowania czynnych lotnisk lub lądowisk wojskowych. W § 4 Zarządzenia uregulowano tryb uzyskiwania zezwolenia wskazując, że usunięcie drzew lub krzewów stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego w rejonie czynnego lotniska lub lądowiska wojskowego może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia Ministra Obrony Narodowej, wydanego na wniosek wojskowego użytkownika lotniska lub lądowiska. Procedura jest taka, że wojskowy użytkownik lotniska lub lądowiska występuje do zarządcy nieruchomości (powiadamiając Dowódcę Sił Powietrznych lub właściwego Dowódcę rodzaju Sił Zbrojnych) o uzyskanie decyzji w sprawie usunięcia przeszkody zlokalizowanej na lotnisku lub lądowisku wojskowym. Zarządca nieruchomości występuje, poprzez Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, do działającego w imieniu Ministra Obrony Narodowej - Dyrektora Departamentu Infrastruktury, z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie usunięcia przeszkody zlokalizowanej na lotnisku lub lądowisku wojskowym. Dyrektor Departamentu Infrastruktury wydaje decyzję, o zezwoleniu bądź nie zezwoleniu na usunięcie drzew lub krzewów stanowiących przeszkodę lotniczą, z zamieszczeniem klauzuli "z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej". Analiza powyższych uregulowań prowadzi do wniosku, że chociaż regułą jest iż organem właściwym do wydania zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów z terenu lotniska wojskowego jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, to w ramach wyjątku kompetencje tych organów wyłączone są na rzecz Ministra Obrany Narodowej działającego poprzez Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, ale tylko wobec drzew i krzewów zlokalizowanych w rejonie podejść do lądowania czynnych lotnisk oraz lądowisk wojskowych. Zatem przepis art. 83 ust. 6 pkt 9 U.o.p. stanowi lex specialis w stosunku do generalnej reguły wyprowadzonej z art. 83 ust. 1 U.o.p. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że skoro drzewa i krzewy o wycięcie których wniósł Rejonowy Zarząd Infrastruktury Nr [...] pismem z dnia 17 grudnia 2010 r. rosną na terenie lotniska wojskowego [...] K., ale nie rosną na podejściu do lądowania lotniska wojskowego to przekazanie przez Wójta Gminy niniejszej sprawy według właściwości naruszyło przepis art. 83 ust. 6 pkt 9 U.o.p. oraz przepis art. 65 § 1 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie obu postanowień. Zakwestionowane postanowienia Wójta Gminny i Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszają art. 83 ust. 6 pkt 9 U.o.p., gdyż przepis ten jako wprowadzający wyjątek od reguły powinien być wykładany w sposób zawężający a nie rozszerzający. Tymczasem rozstrzygnięcia organów obu instancji opierały się na niedopuszczalnej w przypadku wyjątków wykładni rozszerzającej i dlatego nie mogły pozostać w obrocie prawnym. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. należało orzec, iż zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane, co wywołuje skutek do dnia uprawomocnienia niniejszego wyroku.