II SA/Gd 4372/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: As.WSA Krzysztof Retyk del. SO Jolanta Górska Protokolant Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w T. na decyzję Wojewody z dnia 19 listopada 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 września 2001 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 19 listopada 2001 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 50 ust. 1 w związku z art 50 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 kwietnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania zezwoleń i zgód na zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej przez cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 53, poz. 336 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 10 września 2001 r. w przedmiocie odmowy "A" Spółce z o.o. w T. wydania zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że "A" Spółka z o.o. w T. w dniu 30 marca 2001 r. złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy dla Miasta [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca Pana S. R. - obywatela [...] na stanowisku prezesa zarządu wymienionej Spółki. Jako uzasadnienie wniosku wskazano, że dla pełnienia tej funkcji niezbędne jest zatrudnienie Pana S. R. poprzedzone wcześniejszym uzyskaniem przez niego zezwolenia na pracę z uwagi na fakt, że jest cudzoziemcem. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2001 r. Prezydent Miasta odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia. Jako uzasadnienie swojej decyzji wskazał, iż Pan S. R. na podstawie uchwały nr 6 Zgromadzenia Wspólników z dnia 20 grudnia 2000 r. został powołany w skład zarządu Spółki "A" do pełnienia funkcji prezesa. Tak więc pełnienie funkcji prezesa spółki zostało już wcześniej powierzone Panu S. R., do czego zgromadzenie wspólników nie potrzebowało zezwolenia na zatrudnienie. Wskazuje też, że pełnienie statutowych funkcji we władzach spółki nie stanowi zatrudnienia w rozumieniu przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zatem nie istnieje przesłanka uzasadniająca wydanie przedmiotowego zezwolenia. Od decyzji tej zostało wniesione odwołanie, w którym wskazuje się, że zgodnie z wolą organów Spółki oraz samego zainteresowanego - Pan S. R. Prezes Spółki zamierza podjąć zatrudnienie w Spółce, w której jest jednym z udziałowców. Podkreśla się także, iż chodzi o zatrudnienie cudzoziemca, na co niezbędne jest wcześniejsze uzyskanie zezwolenia. Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie w decyzji wydanej w dniu 18 czerwca 2001 r. wskazał na konieczność ustosunkowania się do żądania wnioskodawcy, rozpatrzenia jego wniosku w oparciu o sytuację na lokalnym rynku pracy oraz kryteria określone przez samorząd województwa. Wytknął także niedokonanie oceny kompletności dokumentów jakie winien złożyć pracodawca ubiegający się o zatrudnienie cudzoziemca i wskazał brak urzędowego poświadczenia kserokopii dokumentów przedłożonych w postępowaniu przed organem I instancji. Biorąc pod uwagę wskazane przez organ odwoławczy okoliczności, mając na względzie konieczność ich wyjaśnienia organ zatrudnienia I instancji trzykrotnie wzywał stronę do dostarczenia oryginałów dokumentów, których kserokopie dołączono do wniosku o udzielenie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca. Mimo wyznaczenia trzech kolejnych terminów do przedłożenia do wglądu wymaganych oryginałów dokumentów, a mianowicie do dnia: 20 lipca 2001 r., 17 sierpnia 2001 r. i 27 sierpnia 2001 r. strona obowiązku tego nie dopełniła. Wobec powyższego Prezydent Miasta decyzją z dnia 10 września 2001 r. orzekł o odmowie wydania zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca, wobec niemożności ustalenia czy stan faktyczny odpowiada wymaganiom ustawowym i wymogom organu odwoławczego wyrażonym w decyzji z dnia 18 czerwca 2001 r. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie, w którym wnosi o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie zezwolenia, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Wskazuje też, że składając wniosek o zatrudnienie Spółka załączyła do niego poświadczone notarialnie odpisy dokumentów stanowiących o posiadanym wykształceniu zawodowym i kwalifikacjach cudzoziemca, i - jej zdaniem - walor dowodowy notarialnie poświadczonych dokumentów jest identyczny z poświadczeniem ich przez sam organ rozstrzygający. Strona jednocześnie wyjaśnia, iż nie mogła spełnić żądania PUP, gdyż P. S. R. nie przebywał w tym czasie na terenie R.P. Organ odwoławczy stwierdził, iż pracodawca ubiegając się o udzielenie zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca obowiązany jest złożyć stosowny wniosek, którego wzór jest określony w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 kwietnia 1998 r. Należy w nim wykazać dane osobowe cudzoziemca, wynikające z posiadanych przez niego dokumentów takich jak: paszport, świadectwa szkolne, dyplomy i inne dokumenty potwierdzające posiadane kwalifikacje i wykształcenie. W przypadku, gdy do wniosku załączane są kserokopie tych dokumentów, wówczas należy jednocześnie przedłożyć do wglądu oryginały, celem ich uwierzytelnienia przez organ rozpatrujący wniosek. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że urzędy honorują poświadczenia zgodności odpisów z oryginałem stwierdzane przez notariuszy, jednakże nie na podstawie kserokopii takiego poświadczonego odpisu. Innymi słowy, PUP nie żądał oryginałów takich dokumentów jak paszport, certyfikat specjalisty (lekarza), czy też dyplomu uzyskania kwalifikacji lekarza, lecz odpisów tych dokumentów, na których złożył oryginalny podpis notariusz stwierdzający ich zgodność z okazanym oryginałem. Pracownik PUP, po porównaniu złożonych kserokopii dokumentów z odpisami uwierzytelnionymi przez notariusza dokonałby ich urzędowego poświadczenia i niezwłocznie zwrócił te odpisy stronie. Na tym etapie rozpatrywania sprawy nie była konieczna obecność cudzoziemca ubiegającego się o wydanie zezwolenia, czyli P. S. R., który wyjeżdżając z naszego kraju bezwzględnie winien posiadać oryginalny paszport, lecz nie jego notarialnie poświadczony odpis, o którego przedłożenie zwracał się PUP. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż wyrażone w przedmiotowej sprawie stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 1999 r. III SA 7375/98 (LEX nr 40052), który stanowi, że: "Niepo świadczone urzędowo kserokopie dokumentów w zdecydowanej większości nie mogą stanowić dowodu na o co jest w nich zapisane." W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego "A" Spółka z o.o. w T. domagała się uchylenia powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 8 i 77 § 1 k.p.a., poprzez spowodowanie zagubienia wymaganych dokumentów, będących dowodami w sprawie, mających istotne znaczenia dla jej rozstrzygnięcia oraz poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, co wpłynęło na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podała że dołączyła do wniosku oryginały dokumentów. Brak oryginałów odpisów dokumentów poświadczonych za zgodność przez notariusza stwierdzono dopiero w postępowaniu odwoławczym i uznano za jedną z okoliczności, w oparciu o które uchylono decyzję i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Skarżąca nie kwestionuje, że była wzywana do przedłożenia dokumentów. Jednakże podała, iż nie była zdolna wykonać niniejszych wezwań uwagi na fakt, iż nie posiadała kolejnych egzemplarzy oryginałów odpisów poświadczonych przez notariusza. Nie było również możliwe wykonanie nowych egzemplarzy ponieważ były one w posiadaniu ich właściciela S. R., który nie przebywał w aktualnym czasie z terenie RP. Skarżąca zarzuciła, iż nie można obciążać jej kosztami wynikłymi wyłącznie na skutek zaniedbań organu administracji publicznej, który dopuścił do zagubienia dokumentów, stanowiących dowody w sprawie. Nadto skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżąca złożyła prawidłowy wniosek o zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca i zawarte w nim dane potwierdziła wymaganymi dokumentami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, iż złożyła w postępowaniu przed organem I instancji oryginały odpisów, które następnie zaginęły. Jeśli tak by się zdarzyło to organ I instancji nie dysponowałby w ogóle kserokopiami tych dokumentów, nadto skarżąca nie podnosiła wcześniej tego zarzutu w postępowaniu odwoławczym. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał art. 50 ust. 1 i 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 21 kwietnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania zezwoleń i zgód na zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej przez cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 50 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że: "Pracodawca może zatrudnić lub powierzyć inną pracę zarobkową na terenie Polski cudzoziemcowi nieposiadającemu zezwolenia na osiedlenie się lub. statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli uzyska na to zezwolenie starosty powiatu, na terenie którego znajduje się siedziba pracodawcy, a cudzoziemiec uzyskał wizę w celu zatrudnienia lub podjęcia innej pracy zarobkowej lub zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zgodę na zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej u tego pracodawcy." Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 3 niniejszej ustawy: "Zezwolenie i zgodę, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje uwzględniając sytuację na rynku pracy oraz kryteria określone przez samorząd województwa. Zezwolenie i zgoda są wydawane na czas oznaczony dla określonego cudzoziemca, na określone stanowisko lub rodzaj wykonywanej pracy." W myśl zaś §1 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 1998 r. zezwolenie na zatrudnienie cudzoziemca lub na powierzenie mu innej pracy zarobkowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wydaje starosta na pisemny wniosek pracodawcy. Cytowane wyżej przepisy, jak i inne przepisy niniejszych aktów prawnych, nie zawierają wymogu dołączenia do wniosku pracodawcy o zezwolenie na zatrudnienie cudzoziemca jakichkolwiek załączników w postaci dokumentów takich jak: paszport, świadectwa szkolne, dyplomy. Z przepisów tych nie wynika również obowiązek dołączenia do wniosku odpisów, czy też kserokopii powyższych dokumentów. Wobec powyższego należy stwierdzić, że brak odpisów dokumentów, które stanowią podstawę wpisania danych do wniosku o wyrażenie zgody na zatrudnienie cudzoziemca, nie stanowi materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie. Zatem brak było podstaw prawnych, aby odmówić skarżącej Spółce wydania zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca z uwagi na brak odpisów dokumentów oryginalnie poświadczonych przez notariusza. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji źródłami prawa powszechnie obowiązującego są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Jak wyżej wskazano źródła prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają obowiązku dołączenia przez pracodawcę, składającego wniosek o wyrażenie zgody na zatrudnienie cudzoziemca, jakichkolwiek załączników. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia 18 czerwca 2001 r., znajdującej się w aktach administracyjnych, jako podstawę zobowiązującą do złożenia określonych dokumentów przez pracodawcę składającego przedmiotowy wniosek wskazano wyjaśnienia Krajowego Urzędu Pracy z dnia 20 kwietnia 2000 r. Niniejsze wyjaśnienia nie stanowią jednak źródła prawa powszechnie obowiązującego, a organy administracji publicznej nie są uprawnione do wprowadzania dodatkowych wymogów formalnych ponad wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ odwoławczy, tak jak i organ I instancji, naruszył prawo materialne, powołując się na wymogi nie wynikające z powołanych przepisów prawa, co miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, iż wzywał skarżącą do przedłożenia dokumentów na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. Wezwania określone w niniejszy przepisie są czynnościami organu administracyjnego o charakterze technicznym, bez przeprowadzenia których nie będzie możliwe podejmowanie czynności zasadniczych dla załatwienia sprawy. Jednakże przepis niniejszy nie stanowi podstawy do usuwania braków formalnych wniosku (podania). Temu celowi służy przepis art. 64 § 1 i 2 k.p.a. Stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zatem jak wynika z cytowanego wyżej przepisu ewentualne braki formalne podania (wniosku) nieuzupełnione w terminie czynią niemożliwym merytoryczne rozpoznanie sprawy. Wynika z tego, że organy administracji publicznej nie mogą merytorycznie rozstrzygać sprawy, jeżeli strona nie usunęła braków formalnych wniosku, o ile wymogi formalne miały oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej będą miały na względzie powyższe rozważania oraz uwzględnią fakt wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001). Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 §1 pkt 1 lit. a), art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca wydania zezwolenia na zatrudnienie cudzoziemca nie podlega wykonaniu, gdyż nie przyznaje ani nie pozbawia żadnego prawa, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.