II SA/Gd 4392/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska,, Asesor WSA Krzysztof Retyk, Protokolant Marta Went, po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 13 listopada 2001 r., Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 października 1999 r., nr [...]. II SA/Gd 4392/01 UZASADNIENIE Prezydent Miasta decyzją z dnia 15 października 1999 r., na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115. poz. 741 ze zm.) oraz art. 105 § l k.p.a.. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot nieruchomości. położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działki Nr [...] i Nr [...] (k.m. 66). stanowiącej obecnie własność Gminy Miasta. Organ administracji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca własność J. i K. małżonków J. zbyta została na rzecz Skarbu Państwa umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 30 sierpnia 1969 r. na wniosek ówczesnych właścicieli nieruchomości. a nie w trybie przepisów wywłaszczeniowych. Z tych też względów nie można zdaniem organu pierwszej instancji, dokonać zwrotu tej nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od tej decyzji wniósł B. J., wskazując, że nieruchomość ta została zbyta w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64). a zatem należy orzec o jej zwrocie. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda decyzją z dnia 13 listopada 2001 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 9a i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż prawo własności nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, o ile zostały spełnione przesłanki określone wart. 137 ustawy o g.n. Wojewoda wskazał ponadto, że w związku z powstałymi wątpliwościami wystąpił do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z prośbą o pomoc w interpretacji art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia 17 października 200 l r. Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w W. wyjaśnił że z art. 216 ustawy wynika, iż prawo własności nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego, o ile zostały spełnione przesłanki określone wart. 137 ustawy o g.n. U stawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera przepisów przewidujących możliwość odstąpienia od regulacji zawartej w art. 216. W ocenie organu odwoławczego uzasadniało to uchylenie decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skargę na tę decyzję wniosła Gmina Miejska w G., kwestionując stanowisko Wojewody i ponawiając argumentację dotyczącą zbycia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie cywilnoprawnym, wyłącznie na wniosek jej ówczesnych właścicieli. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). W sprawie niniejszej jest bezsporne, że przedmiotowa nieruchomość, położona w G. przy ul. [...], tj. działki Nr [...] i Nr [...] (poprzednio nr [...]), k.m. 66, po komunalizacji mienia Skarbu Państwa, stanowią własność Gminy Miejskiej w G., co potwierdza wpis w KW nr [...] i nr [...], prowadzonych przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w G.. Powstaje zatem zagadnienie prawne, czy Prezydent Miasta, wykonujący zadanie Starosty Powiatu był uprawniony do rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej aktualnie własność Gminy Miejskiej w G. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz, także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielając w pełni powyższe stanowisko oraz mając na uwadze okoliczność, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. nr 103, poz. 652), Miasto G. jest miastem na prawach powiatu stwierdza, że istnieją podstawy do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W tym miejscu podkreślić należy, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że Gmina, która jest właścicielem określonej nieruchomości, jest stroną w postępowaniu administracyjnym o jej zwrot, gdyż postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Porównaj postanowienie SN z dnia 3.10.2002 r. III RN 172/01, M. Prawn. 2002/2411107, w którym stwierdzono, że "Decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości należy w I instancji do starosty lub prezydenta miasta na prawach powiatu. Pomimo tego gmina miejska - chociaż decyzję wydał prezydent, czyli jej organ - ma prawo zaskarżyć do NSA decyzję wydaną w II instancji przez wojewodę". Stosownie do przedstawionej wyżej wykładni przepisów prawa oraz zacytowanej wyżej uchwały NSA, Prezydent Miasta podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., zaś art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi, że podstawa wznowienia postępowania administracyjnego zachodzi, gdy decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Uwzględniając skargę ze wskazanego wyżej powodu należy wyjaśnić na potrzeby dalszego postępowania przed organem administracji publicznej, że w uzasadnieniu powoływanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania i jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). W takiej sytuacji, jak wskazano w uzasadnieniu, będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a., czyli sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym przypadku przez wojewodę), z tym że organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Odnosząc się do stanowiska Wojewody, zajętego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. iż jedną z podstaw rozstrzygnięcia stanowiło wyjaśnienie zawarte w piśmie Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazać należy, że zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż jedyną i wyłączną podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu administracji jest przepis prawa, którego wykładni dokonuje wyłącznie stosujący to prawo organ administracji. Nie jest zatem dopuszczalne odwoływanie się do stanowiska bądź opinii wyrażonej w tej sprawie przez organ wyższego stopnia w trybie poza procesowym. Zasada praworządności wynika również wprost z art. 6 k.p.a. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu I instancji, iż o trybie i podstawie zbycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w formie aktu notarialnego zawartego w dniu 30 sierpnia 1969 r. decyduje przede wszystkim wola stron oraz wszystkie okoliczności poprzedzające zawarcie umowy, wynikające z dokumentów znajdujących się na k. 1- 9 akt tego organu, a nie formalne odwołanie się w treści tego aktu do art. 6 ustawy o trybie i zasadach wywłaszczania nieruchomości. Z dokumentów tych wynika, że inicjatywa w zakresie zbycia tej nieruchomości należała do poprzednich jej właścicieli (k. 1), których prośba o nabycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa nie została pierwotnie uwzględniona (k. 2). Dopiero kolejne pisma i prośby J. i K. J. (k. 3 i 4) stały się podstawą do poszukiwania formuły umożliwiającej nabycie przez Skarb Państwa ich działki nr [...] na możliwie najkorzystniejszych dla nich zasadach. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na wskazanej wyżej podstawie prawnej, orzekł jak w sentencji wyroku.