II SA/Gd 4398/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. W. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 28 listopada 2001 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i odmowy przyznania uprawnień wdowy po kombatancie stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 22 października 2001 r., nr [...]. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 22 października 2001 r. nr [...], powołując się na art. 156 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 6 listopada 1992 r. o przyznaniu skarżącej I. W. uprawnień wdowy po kombatancie i na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 20 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego odmówił przyznania skarżącej uprawnień wdowy po kombatancie. Uzasadniając decyzję Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wskazał, że skarżąca otrzymała uprawnienia wdowy po kombatancie na podstawie zaświadczenia z dnia 6 listopada 1992 r. wydanego z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Następnie stwierdził, że skoro w oparciu o to zaświadczenie skarżąca korzystała ze szczególnych uprawnień przysługujących wdowie po kombatancie, to wywołało ono takie same skutki prawne jak decyzja administracyjna. Z tego względu Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznał to zaświadczenie za decyzję administracyjną. Dalej organ administracyjny przedstawił argumentację przemawiającą za stwierdzeniem nieważności tej decyzji. W szczególności wskazał, że w myśl art. 32 ustawy kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego do czasu zorganizowania Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kompetencje "tej instytucji" określone w ustawie wykonywał Minister Pracy i Polityki Socjalnej, że Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych powołano rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania i organizacji Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, że decyzja w sprawie uprawnień skarżącej jako wdowy po kombatancie wydana została w dniu 6 listopada 1992 r. oraz, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego o spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21 tej ustawy orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Te okoliczności, zdaniem organu administracji, przemawiają za uznaniem, iż decyzję z dnia 6 listopada 1992 r. podjął organ niewłaściwy rzeczowo, co powoduje, że istnieją podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnośnie do uprawnień skarżącej jako wdowy po kombatancie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził, że w toku postępowania ustalono, iż mąż skarżącej F. W. uprawnienia kombatanckie uzyskał wyłącznie z tytułu działalności w organach Milicji Obywatelskiej i udziale w walkach z podziemiem o utrwalanie władzy ludowej, zaś w myśl art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia wyłącznie z tytułu działalności w charakterze uczestników walk o ustanowienie i utrwalanie władzy ludowej w latach 1944-1956, a uprawnienia wdowy po kombatancie nie są samoistne, lecz związane z uprawnieniami kombatanckimi. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, że nie ubiega się o przyznanie uprawnień wdowy po kombatancie. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdziła, że po śmierci męża przysługują jej uprawnienia wdowy po kombatancie. Rozpoznając wniosek skarżącej Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 28 listopada 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu swej decyzji organ administracji wyjaśnił kwestię pozbawienia skarżącej uprawnień wdowy po kombatancie stwierdzając, że skoro mąż skarżącej otrzymał uprawnienia wyłącznie z tytułu utrwalenia władzy ludowej, to nie przysługują jej uprawnienia wdowy po kombatancie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przywrócenie jej uprawnień wdowy po kombatancie. Uzasadniając skargę wskazała, że posiada uprawnienia wdowy po kombatancie, a nie ubiega się o nie. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe twierdzenia, wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. W niniejszej sprawie zasadnie przyjęto, że zaświadczenie z dnia 6 listopada 1992 r. wydane z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej jest w istocie decyzją administracyjną. Stwierdzenie to jest zgodne z poglądem, iż o tym, czy określony akt jest decyzją administracyjną nie decyduje jego forma, lecz treść - treść, która jednoznacznie wskazuje, że organ administracji publicznej w sposób władczy ukształtował sytuację prawną podmiotu od siebie organizacyjnie niezależnego. Taką treść zawiera zaświadczenie z dnia 6 listopada 1992 r. Stwierdza się bowiem w nim, że uprawnia ono do ulg i świadczeń przysługujących ustawowo wdowom/wdowcom - emerytom lub rencistom po kombatantach i osobach uprawnionych. Wprawdzie z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego wynika, że zaświadczenie stwierdzające uprawnienia wdowy po kombatancie winno być poprzedzone decyzją o przyznaniu takich uprawnień, jednak skoro w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż nie podjęto decyzji poprzedzającej wydanie zaświadczenia, zaś wydane zaświadczenie było podstawą otrzymywania przez skarżącą świadczeń należnych wdowie po kombatancie, to nie można wbrew tym oczywistym skutkom zaświadczenia - skutkom właściwym dla decyzji - twierdzić, iż nie jest ono decyzją. Trafne jest również ustalenie, iż decyzję, o której mowa, podjął Minister Pracy i Polityki Socjalnej. Teza ta jest uzasadniona, gdyż na zaświadczeniu z dnia 6 listopada 1992 r. posłużono się przy podpisie formułą "z upoważnienia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej". Zasadnie też przyjęto, że Minister Pracy i Polityki Socjalnej w dniu 6 listopada 1992 r. nie był właściwy do wydania decyzji w sprawie uprawnień wdowy po kombatancie. Zgodnie z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego organem właściwym do wydawania decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich oraz uprawnień wdowy po kombatancie jest Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. W myśl art. 32 tej ustawy do czasu zorganizowania Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kompetencje tego Urzędu (przez co należy rozumieć kompetencje kierownika tego Urzędu) określone w ustawie wykonywał Minister Pracy i Polityki Socjalnej. Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zorganizowano w dniu 2 lipca 1991 r., kiedy to weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania i organizacji Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (Dz. U. nr 58, poz. 247 ze zm.). Zatem Minister Pracy i Polityki Socjalnej utracił kompetencje do wydawania decyzji o stwierdzeniu uprawnień kombatanckich i uprawnień wdów po kombatantach w dniu 2 lipca 1991 r. Wówczas też kompetencje te uzyskał Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja z dnia 6 listopada 1992 r. jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, mianowicie przez organ niewłaściwy. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zatem, skoro decyzja z dnia 6 listopada 1992 r. została wydana przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, to w myśl powołanego przepisu organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności był ten sam organ, czyli Minister Pracy i Polityki Socjalnej. Brak podstaw, aby uznać, iż organem właściwym w tej sprawie był Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Właściwości Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie uzasadnia w szczególności fakt, iż był on właściwy do wydania decyzji w sprawie uprawnień wdowy po kombatancie na podstawie przepisów ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Właściwość do załatwienia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji nie wynika bowiem z przepisów tej ustawy, lecz z art. 157 § 1 k.p.a. Nie zaszły też po wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności takie zmiany organizacyjne w strukturze organów administracji publicznej, które uzasadniałyby przejście kompetencji Ministra Pracy i Polityki Socjalnej do stwierdzenia nieważności wydanej przez siebie decyzji na Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Zmiany organizacyjne w strukturze organów administracji publicznej, które miały miejsce po wydaniu tej decyzji, wynikające z likwidacji urzędu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej uzasadniają twierdzenie, że w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 6 listopada 1992 r. był Minister Pracy i Polityki Socjalnej, zaś w chwili obecnej Minister Polityki Społecznej. Urząd Ministra Pracy i Polityki Socjalnej został powołany ustawą z dnia 23 października 1987 r. o utworzeniu urzędu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej (Dz. U. nr 33, poz. 175 ze zm.). Ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 89 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 1999 r. nr 82, poz. 928 ze zm.) oraz w zw. z wejściem w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 listopada 1999 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Pracy i Polityki Społecznej (Dz. U. nr 91, poz. 1033 ze zm.) w dniu 10 listopada 1999 r. Kompetencje Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w zakresie spraw dotyczących kombatantów przejął wówczas Minister Pracy i Polityki Społecznej (§ 1 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej), który posiadał je do 8 stycznia 2003 r., kiedy to zostało utworzone w drodze przekształcenia Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, a dział zabezpieczeń społecznych obejmujący sprawy kombatantów przejął Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej i zniesienia Ministerstwa Gospodarki - Dz. U. nr 1, poz. 2 - oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej - Dz. U. nr 1, poz. 5). Z kolei Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej zostało zniesione w dniu 4 maja 2004 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2004 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Gospodarki i Pracy oraz zniesienia Ministerstwa Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej (Dz. U. nr 106, poz. 1115). Jednocześnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 maja 2004 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Polityki Społecznej (Dz. U. nr 106, poz. 1116) utworzone zostało Ministerstwo Polityki Społecznej, zaś sprawy działu administracji rządowej - zabezpieczenia społeczne zostały powierzone od dnia 11 czerwca 2004 r. Ministrowi Polityki Społecznej (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Polityki Społecznej - Dz. U. nr 134, poz. 1432). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 22 października 2001 r. w częściach, w których dotyczą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, są dotknięte wadą nieważności z powodu naruszenia przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Odnośnie do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 22 października 2001 r., dotyczącego odmowy przyznania skarżącej uprawnień wdowy po kombatancie, Sąd uznał, iż jest ono dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją. Sprawę uprawnień skarżącej jako wdowy po kombatancie rozstrzygnęła decyzja Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 6 listopada 1992 r. Stwierdzenie nieważności tej decyzji w decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 22 października 2001 r. mogło być skuteczne dopiero po upływie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku takiego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 k.p.a.). Zatem, przed upływem terminu do wniesienia tego wniosku decyzja nie podlega wykonaniu, zaś złożenie tego wniosku w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 1 i 2 k.p.a.). Z tego wynika, że wobec złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 22 października 2001 r. decyzja ta nie była wykonalna, czyli jej część o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 6 listopada 1992 r. nie powodowała skutku w postaci wyeliminowania tej decyzji. Inaczej mówiąc decyzja ta nadal obowiązywała, co powoduje, że inna decyzja rozstrzygająca o uprawnieniach skarżącej jako wdowy po kombatancie jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Z chwilą podjęcia przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzji z dnia 28 listopada 2001 r. decyzja tego organu z dnia 22 października 2001 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 6 listopada 1992 r. stała się ostateczna, a więc wykonalna, jednakże nie oznacza to, że wówczas Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych mógł utrzymać swoją poprzednią decyzję o odmowie przyznania skarżącej uprawnień wdowy po kombatancie, gdyż utrzymywał tym samym decyzję dotkniętą wadą nieważności, co sprawia, że rażąco naruszył prawo. W konsekwencji decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 28 listopada 2001 r. w części, w której utrzymuje w mocy poprzednią decyzję w zakresie odnoszącym się do odmowy przyznania skarżącej uprawnień wdowy po kombatancie, jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), Z tych wszystkich względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 3 k.p.a. oraz na podstawie art. 134 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 22 października 2001 r.