II SA/Gd 441/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Asesor WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Anna Zegan po rozpoznaniu w dniu 14 września 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody z dnia 14 stycznia 2002r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 22 listopada 2001r., nr [...]. 3 II SA/Gd 441/02 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 22 listopada 2001r. nr [...] Starosta odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, powołując się na treść art.37k ust.9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, że skarżąca w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, to jest w dniu 1 stycznia 1995r. nie osiągnęła wieku 50 lat, co powoduje, iż nie został spełniony jeden z warunków uprawniający do przyznania skarżącej świadczenia przedemerytalnego. Od powyższej decyzji skarżąca wywiodła odwołanie, w którym wskazała, że spełnia kryterium wiekowe, gdyż ukończyła 50 lat po dniu 1 stycznia 1995r., w związku z czym decyzja jest dla niej krzywdząca. Wojewoda decyzją z dnia 14 stycznia 2002r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy rozważył, w oparciu o art.37k ust.9 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przesłanki nabycia świadczenia przedemerytalnego. W konsekwencji tych rozważań, organ uznał, iż nieprzyznanie skarżącej tego świadczenia jest zgodne z prawem, gdyż w dniu wejścia w życie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, to jest w dniu 1 stycznia 1995r., nie osiągnęła ona wieku 50 lat. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Podniosła, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu drugiej instancji błędnie przyjęto, iż skarżąca, aby nabyć prawo do świadczenia przedemerytalnego musiała ukończyć 50 lat przed dniem 1 stycznia 1995r. Tymczasem, jak wskazała skarżąca, ust.9 art.37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu został dodany ustawą o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z dnia 18 września 2001r., która to ustawa weszła w życie w dniu 7 listopada 2001r. W tej sytuacji, za datę wejścia w życie ustawy w odniesieniu do stwierdzenia nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego uznać należy dzień wejścia w życie ustawy nowelizującej tekst pierwotny ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, tj. dzień 7 listopada 2001r. Wynika to zresztą expressis verbis z ustawy z dnia 17 grudnia 2001r., w której ustawodawca wskazał dzień 7 listopada 2001r., jako przesądzający o tym, czy bezrobotnemu przysługuje prawo do świadczenia przedemerytalnego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji. Nadto, w odniesieniu do zarzutów skarżącej organ drugiej instancji wskazał, że skarżąca błędnie interpretuje nowelizację treści art.37k ust.9 ustawą z dnia 17 grudnia 2001r., przyjmując datę 7 listopada 2001r. zawartą w tymże przepisie, jako datę jej wejścia w życie, podczas gdy zgodnie z art.12 weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2002r. Niezależnie od powyższego, organ wskazał, iż stosownie do wskazanej nowelizacji, skarżąca nie spełnia warunku zatrudnienia w państwowym gospodarstwie rolnym przez okres ponad 10 lat w pełnym wymiarze czasu pracy. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl przepisu art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U. nr 153, poz.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 ust.1). Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustawa z dnia 18 września 2001r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. nr 122, poz.1323) - wprowadziła istotne zmiany w ustawie z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001r. nr 6 poz.56; zm. nr 42 poz.475, nr 85 poz.973 i nr 100 poz.1080). M.in. w art.37k dodano ust.9 i 10 w brzmieniu: 9. Pracownikowi byłego państwowego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej spełniającemu określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego przysługuje świadczenie przedemerytalne, jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy: 1) osiągnął wiek 50 lat - kobieta i 55 lat - mężczyzna, 2) przepracował w państwowym przedsiębiorstwie gospodarki rolnej najmniej 10 lat. 3) zamieszkuje w dniu nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego w powiecie (gminie) uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. Nowelizacja ta weszła w życie w dniu 7 listopada 2001r. Następnie ustawa z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. nr 154, poz.1793, z dnia 29 grudnia 2001r.) mocą art.3 pkt 14 lit. "f" - nadała nowe brzmienie ust.9 art.37k - ust.9 otrzymał brzmienie: Pracownikowi byłego państwowego przedsiębiorstwa gospodarki rolnej przysługuje świadczenie przedemerytalne, jeżeli w dniu 7 listopada 2001r. posiadał status bezrobotnego oraz spełniał łącznie następujące warunki: 1) osiągnął wiek - co najmniej 50 lat kobieta i 55 lat mężczyzna, 2) posiadał okres upoważniający do emerytury - wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiet i 25 lat dla mężczyzn, 3) był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy w państwowym przedsiębiorstwie gospodarki rolnej przez okres co najmniej 10 lat, 4) zamieszkiwał w powiecie (gminie) uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. Nowelizacja ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002r. Przy czym zgodnie z jej art.11 ust.2 osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub stypendium, nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach, z tym że: 1) podlegają one waloryzacji na zasadach określonych dla zasiłków dla bezrobotnych obowiązujących w okresie ich wypłacania, 2) do osób posiadających prawo do zasiłku przedemerytalnego stosuje się odpowiednio przepisy art.24, 28, 28a, 29, 34 oraz 37c-37o ustawy wymienionej w art.3 niniejszej ustawy, w zakresie dotyczącym świadczeń przedemerytalnych. A zatem w przedmiocie prawa do świadczenia emerytalnego, w niniejszej sprawie organy winny rozstrzygać na podstawie art.37k ust.9 w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001r., gdyż jak wynika z akt sprawy rejestracja w powiatowym urzędzie pracy nastąpiła w dniu 5.04.00 tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 17.12.2001r. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zatem ma wykładnia użytego w ust.9 art.37k sformułowania "(...) przysługuje świadczenie przedemerytalne, jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy". Brak bliższego określenia jaką ustawę miał na myśli ustawodawca (czy ww. ustawę zmieniającą ustawę z dniem 7 listopada 2001r., czy też ustawę z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995r. - zrodziło wątpliwości interpretacyjne. Wątpliwości te przekonująco wyjaśniło orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z dnia 18.06.2002r. sygn. SA/BK 202/02 oraz z dnia 25.11.2002r. sygn. II SA 777/02, które Sąd w obecnym składzie podziela. Zdaniem Sądu wolą ustawodawcy było przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego nowym grupom uprawnionych (byłym pracownikom państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej) z dniem wyjścia w życie ustawy przyznającej te uprawnienia, a więc ww. ustawy z dnia 18 września 2001r. Ustawa ta weszła w życie 7 listopada 2001r. Przemawia za tym nie tylko wykładnia logiczna ale także systemowa i celowościowa. Wprowadzone nowelizacją z 18 września 2001r. zmiany były realizacją zapowiedzianych od dawna zamierzeń objęcia świadczeniami przedemerytalnymi byłych pracowników państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej. Za taką wykładnią przemawia także konstrukcja nowego ust.9 do art.37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu . W pkt 3 ust.9 zamieszczono warunek, by osoba ubiegająca się o świadczenia przedemerytalne zamieszkiwała w dniu nabycia prawa do tego świadczenia w "powiecie (gminie) uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym". Należy więc wręcz wykluczyć, aby intencją racjonalnego ustawodawcy było odniesienie tego warunku do dość odległej przeszłości (dzień 1 stycznia 1995r.). Przyjęte w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu rozwiązania systemowe, uwzględniają istniejącą aktualnie, a nie w dość odległej przeszłości, stopę bezrobocia i sytuację na lokalnych rynkach pracy, a także aktualne zagrożenie bezrobociem strukturalnym. Tak więc przyjąć należy, że ustawodawca w ww. nowelizacji z dnia 17.12.2001r., w ust.9 art.37k w celu usunięcia ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych jednoznacznie potwierdził, że posiadanie statusu bezrobotnego i łączne spełnienie warunków określonych w przepisie, odnosi się do dnia 7 listopada 2001r. (tj. do dnia, w którym weszła w życie nowelizacja z dnia 18.09.2001r.). Tymczasem organy orzekające w sprawie badając przesłanki z art.37 ust.9 błędnie uznały, iż spełnienie ich winno nastąpić w dacie 1 stycznia 1995r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalając prawo skarżącej do świadczenia przedemerytalnego organy winny uwzględnić jako podstawę materialną rozstrzygnięcia art.37k ust.9 w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 18.09.2001r. (Dz.U. 01.122.1323), stwierdzając czy na dzień 7 listopada 2001r., H. B. spełniała łącznie przesłanki określone tym przepisem. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art.145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu obligatoryjne tylko wówczas, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Decyzja o odmowie przyznania świadczenia przedemerytalnego nie nadaje się zaś do wykonania. Wobec tego zbędnym jest orzekanie w trybie art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w tym zakresie.