II SA/Gd 441/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 8 października 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Pani R. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2009 r., którą utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ż. z dnia 20 września 2005 r. Z uzasadnienia skargi wynika, iż skarżąca domagała się uchylenia obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z akt sprawy oraz twierdzeń strony wynika następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2004 r., złożonym w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Ż., R. D. wystąpiła o przyznanie jej prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. W dopowiedzi organ, decyzją z dnia 31 maja 2004 r. przyznał skarżącej zasiłek rodzinny na trójkę dzieci wraz z dodatkiem w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 5 sierpnia 2005 r. z tytułu przebywania wnioskodawczyni na urlopie wychowawczym na córkę P. D., oraz jednorazowym dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na córkę N. D, i syna D. D. Pismem z dnia 3 grudnia 2004 r. R. D. zawiadomiła organ, że z dniem 25 listopada 2004 r. zakład pracy, który udzielił jej urlopu wychowawczego, został zlikwidowany, przedkładając równocześnie świadectwo pracy. Burmistrz Gminy, działając na podstawie art. 104 i 163 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. dalej jako K.p.a.) w zw. z art. 10 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), decyzją z dnia 20 września 2005 r. zmienił decyzję z dnia 31 maja 2004 r. w części dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego na córkę wnioskodawczyni P. D. z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i ponownie przyznał ten dodatek na okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 25 listopada 2004 r.. Burmistrz wyjaśnił, że osobą uprawnioną do dodatku jest pracownik korzystający z urlopu wychowawczego. Zdaniem organu likwidacja zakładu pracy spowodowała, że R. D. przestała być pracownikiem i straciła prawo do urlopu wychowawczego, co stanowiło podstawę zmiany decyzji z dnia 31 maja 2004 r.. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl którego organ może zmienić lub uchylić, bez zgody strony, decyzję ostateczną na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Decyzja Burmistrza Gminy dnia 20 września 2005 r. stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2008 r. R. D. wystąpiła o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Jako podstawę swego żądania podała art. 156 § 1 K.p.a., wskazując, że przedmiotowa decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Jak wyjaśniła, art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego nowelizacja pozwoliła organowi po dniu dnia 1 września 2005 r. zmienić decyzję o przyznaniu zasiłku rodzinnego bez jej zgody, nie miał w rozpatrywanym przypadku zastosowania, gdyż świadczenie rodzinne zostało jej przyznane pierwotnie na okres przypadający przed nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca podniosła również, że rozwiązanie z nią umowy o pracę nastąpiło w wyniku likwidacji zakładu, co oznacza, że była to okoliczność na którą nie miała ona żadnego wpływu. Tym bardziej nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji związanych z likwidacją miejsca pracy. Skarżąca powołała się także na zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli wskazane w art. 7 K.p.a., których organ nie zastosował w przedmiotowej sprawie, co doprowadziło do niekorzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia i pozbawienia jej środków do życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 16 grudnia 2008 r., działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 1 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy z dnia 20 września 2005 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.. W przypadku postępowania w tym trybie nie przeprowadza się zatem na nowo postępowania wyjaśniającego, jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, a jedynie bada, czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji prawidłowo zastosowano obowiązujące wówczas przepisy prawa. Organ podał dalej, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2005 r. w związku z wejściem w życie art. 27 pkt 22 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 732), organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeśli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do doświadczeń rodzinnych, albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Ustawa nie zawierała przepisów przejściowych, więc od dnia 1 czerwca 2005 r. przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należało stosować także do spraw wszczętych przed tą datą. Skoro skarżąca od dnia 26 listopada 2004 r. pozostaje bez pracy, a w konsekwencji bez prawa do urlopu wychowawczego, to brak było podstaw do pobierania przez wnioskodawczynię od tej daty dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem przysługującego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Oznacza to, że decyzja Burmistrza Gminy z dnia 20 września 2005 r. była zgodna z prawem i nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 K.p.a.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku R. D. o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy z dnia 20 września 2005 r., utrzymało w mocy swoja wcześniejszą decyzję z dnia 16 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia 25 maja 2009 r. Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w decyzji z dnia 16 grudnia 2008 r. wskazując dodatkowo, że z rażącym naruszeniem prawa stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawny i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą przyjęcia tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Skoro w rozpatrywanym przypadku bezsporne jest, że stosunek pracy R. D. ustał dniem 25 listopada 2004 r., to od dnia 26 listopada 2004 r. nie korzystała ona z urlopu wychowawczego, a tym samym nie była uprawniona do dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. R. D. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzuciła Kolegium naruszenie art. 25, art. 28 ust. 1 i 3 i art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczeniach rodzinnych i dodatkach przyznawanych (Dz.U. nr 213, poz. 2162) poprzez bezpodstawne wstrzymanie wypłaty dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem, W pozostałej części powtórzyła dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że przepisy art. 25 i 28 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie miały w ogóle zastosowania w sprawie. Organ nie dopatrzył się również naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczeniach rodzinnych i dodatkach przyznawanych, podkreślając równocześnie że skarżąca nie sprecyzowała na czym ono miało polegać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że kontrolowane postępowanie samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy z dnia 20 września 2005 r. toczyło się w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym przepisami 156 -158 K.p.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją prawną stwarzającą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji zapadłych w postępowaniu zwykłym, dotkniętych jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art.156 § 1 k.p.a., przy braku przesłanek negatywnych, o których mowa w § 2 tego artykułu lub przepisach szczególnych. Powyższe następuje w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, które pomimo istniejących zależności z postępowaniem zwykłym ma charakter odrębny. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się jednak na ogólnych zasadach przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem odrębności wynikających z art. 156 - 159 k.p.a. Takie postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu ( art. 157 §2 k.p.a. ). Przesłanką nieważności przedmiotowej decyzji, w przekonaniu skarżącej, było wydanie jej bez podstawy prawnej, poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2005 r. Przepis ten uzyskał zastosowaną przez organ treść w związku z wejściem w życie art. 27 pkt 22 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 732). Zgodnie z treścią tego przepisu organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której nabyła ona prawo do świadczeń rodzinnych, jeśli uległa zamianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo doświadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W przekonaniu skarżącej świadczenie rodzinne zostało jej przyznane pierwotnie na okres przypadający przed nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatem wadliwe było zastosowanie art. 32 ust 1 ustawy w rozpatrywanym przypadku. Należy zgodzić się z poglądem zawartym w uzasadnieniu decyzji SKO, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis prawny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia został naruszony w sposób oczywisty i bezsporny. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy należy rozważyć, czy kwestionowany przez skarżącą przepis art. art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2005 r. został właściwie zastosowany. Wprowadzająca powyższą regulację ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej nie zawierała przepisów przejściowych, więc od dnia 1 czerwca 2005 r. przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należało co do zasady stosować także do spraw wszczętych przed tą datą. Rozważenia wymaga jednakże kwestia możliwości uchylenia lub zmiany na podstawie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznanych świadczeń z datą wsteczną. W okolicznościach przedmiotowej sprawy kontrolowana przez organy w trybie nadzwyczajnym decyzją z dnia 20 września 2005 r. pozbawiono skarżącą prawa do świadczenia za okres od 26 listopada 2004 roku do 5 sierpnia 2005 r. Interpretacji tego przepisu dokonał między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r. (OSK 535/08) – publ. LEX nr 499576. Przyjął tam, że zgodnie z przepisem art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. Przepis art. 32 ust. 2 stanowi, że "organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, (...)". Przepis ten nie stanowi, że organ uchyla decyzję w każdym przypadku, gdy spełniona zostanie którakolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie. W sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, powinna być wydana jedynie decyzja o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Podobnej wykładni dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r. (IV SA/Wr 89/08) – publ. LEX nr 501798. Z uzasadnienia tego wynika, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, wzruszenie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1, dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej). Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, by w trybie art. 32 ust. 1 ustawy uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Konsekwentnie, nie jest dopuszczalne uchylanie lub zmiana decyzji z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji uprawionego, jeśli zmiana ta nastąpiła przed wydaniem decyzji zmieniającej lub uchylającej.. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej wstecz (ex tunc) doktryna i prawodawca wiąże bowiem wyłącznie z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym. Wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy, legitymuje właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o utracie lub zmianie wysokości świadczenia, czy też okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane, jednak z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie ze skutkiem na przyszłość. W takich sytuacjach prawnie dopuszczalne jest jednak, po przeprowadzeniu odrębnego postępowania, wydanie decyzji stwierdzającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, pomimo, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja przyznająca świadczenie. Przedstawioną wyżej wykładnię w pełni podziela także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W tym zakresie zasadny jest zatem zarzut skarżącej, że wadliwe było w rozpatrywanym przypadku zastosowanie art. 32 ust. 1 ustawy. Jednakże powyższy zarzut mógłby skutkować uchyleniem decyzji Burmistrza z dnia 20 września 2005 r. jedynie w sytuacji, gdyby decyzja ta była kontrolowana przez SKO w trybie zwyczajnym, na skutek odwołania skarżącej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji jej uchylenie mogłoby nastąpić jedynie w przypadku rażącego naruszenia prawa, które ma miejsce w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy właściwe rozumienie treści przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymagało dokonania jego wykładni z odwołaniem się do teorii prawa, sama bowiem treść przepisu nie wskazuje wprost na zakaz jego zastosowania do sytuacji, gdy minął okres, na jaki świadczenie zostało przyznane. Błędna wykładnia przepisu nie stanowi w tym przypadku podstawy uchylenia kwestionowanej decyzji. W tej sytuacji zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 maja 2009 r. jest decyzją prawidłową. W uzasadnieniu skargi R. D. odniosła się błędnie do postępowania w którym w trybie zwykłym kwestionowała decyzję Burmistrza Gminy z dnia 6 stycznia 2005 r., wskazując na naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezzasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy rozstrzygniecie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zarzut ten dotyczył decyzji kasacyjnej SKO z dnia 7 września 2005 r. i został uwzględniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 12 września 2007 r. uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Z tej przyczyny Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie odniósł się do tego zarzutu. Nie mógł także wziąć pod uwagę pozostałych argumentów skarżącej, która wskazała, że rozwiązanie z nią umowy o pracę nastąpiło w wyniku likwidacji zakładu, co oznacza że była to zmiana niezawiniona, na którą nie miała ona żadnego wpływu i nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji związanych z likwidacją miejsca pracy. Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.