II SA/Gd 442/03

Dnia 10 listopada2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 tutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku mieszkalno - gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającąją decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 grudnia 2002 i\. nr [...]. 2. orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. II SA/Gd 442/03 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 17 grudnia 2002 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., nakazał Z. S. właścicielce budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] w S. opróżnienie i wyłączenie z użytkowania w terminie natychmiastowym opisanego wyżej budynku, umieszczenie na budynku zawiadomienia o występującym stanie zagrożenia bezpieczeństwa łudzi i mienia oraz wykonanie doraźnych zabezpieczeń. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że na terenie działki nr [...] w S. usytuowane są dwa budynki: mieszkalno-gospodarczy w katastroficznym stanie technicznym oraz budynek mieszkalny w nieodpowiednim stanie technicznym. Organ I instancji wskazał, że z uwagi na różne uregulowania prawne (dot. stanów technicznych w/w obiektów) przedmiotem niniejszej decyzji jest budynek mieszkalno-gospodarczy, natomiast sprawa budynku mieszkalnego rozpatrzona zostanie odrębną decyzją. W toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ustalił, że budynek mieszkalno-gospodarczy jest obiektem o konstrukcji murowanej, dwukondygnacyjnym, niepodpiwniczonym. Składa się z dwóch części: mieszkalnej o wymiarach zabudowy 8mx7mi części gospodarczej o wymiarach 8,3 m x 7 m. Podczas wizji przeprowadzonej w dniu 11 grudnia 2002 r. stwierdzono, że przedmiotowy budynek jest w bardzo złym stanie technicznym, gdyż zarówno strop jak i stropodach uległy ponadnormatywnemu odkształceniu płyt płaskich międzybelkowych wykonanych z cegły, z widocznymi rysami oraz bardzo dużymi ubytkami cegieł i stan ten grozi zawaleniem. Organ I instancji stwierdził, że skoro opisany wyżej budynek mieszkalno-gospodarczy jest użytkowany i jego stan techniczny zagraża bezpieczeństwu przebywających wewnątrz ludzi uzasadnione jest zastosowanie art. 68 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. S. wskazywała, że zły stan budynku jest skutkiem nagannego postępowania organów gminy, które uniemożliwiają przekwalifikowanie jej działki rolnej na cele budowlane z uwagi na objęcie tego terenu strefą ochronną, a tym samym sprzedaż części nieruchomości, z której to transakcji uzyskane fundusze przeznaczyłaby na remont budynków. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 lutego 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zasadnie wydana została w oparciu o przepis art. 68 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie, całości lub części budynku z użytkowania...". Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, iż wobec ustalenia złego stanu technicznego obiektu, w tym stropów grożących bezpośrednio zawaleniem rozstrzygnięcie organu I instancji jest w pełni uzasadnione a ewentualne roszczenia właścicielki nieruchomości wobec gminy nie mają wpływu na postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61 ustawy Prawo budowlane za utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym odpowiedzialny jest jego właściciel. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zakwestionowała ustalenia organu dokonane podczas wizji lokalnej. W ocenie skarżącej budynki zostały obejrzane pobieżnie i powierzchownie, oględzin dokonano bez udziału skarżącej, a protokół podstępnie podsunięto jej do podpisania. W ocenie skarżącej miejscowe uszkodzenie konstrukcji stropowej nie ma znaczącego wpływu na wytrzymałość pozostałej części dachu a działania urzędników miały na celu zagmatwanie procedury uporządkowania spraw związanych z bezprawnym ustaleniem strefy ochronnej dła prywatnego rzemiosła uciążliwego, która narusza jej prawo własności. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, gdyż skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku nie została przez ten Sąd rozpoznana do dnia 1 stycznia 2004 r. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz, 1270 ze zm.) sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną, ani sformułowanymi w skardze wnioskami. Wychodząc z tak zakreślonych granic Kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z naruszeniem prawa i z tego powodu nie może być utrzymana w obrocie prawnym. Naruszenie prawa będące podstawą uchylenia decyzji polegało na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem decyzji przez organ administracji publicznej powinno zostać przeprowadzone w sposób zapewniający dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązki w tym przedmiocie wynikają w szczególności z art. 7 i art. 77 § t K.p.a. Wskazać przy tym należy również na art. 80 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Niedopełnienie obowiązku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego jest nie tylko naruszeniem wymienionych podstawowych zasad postępowania administracyjnego, ale również w znacznym stopniu utrudnia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W razie zaskarżenia do Sądu administracyjnego decyzji, którą wydano bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, Sąd ten nie ma możliwości dokonania oceny, czy została ona wydana zgodnie z obowiązującym prawem materialnym. Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W sprawie tej poza sporem jest, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane na podstawie przepisu art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. — Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wymienionych decyzji, przepis ten zobowiązywał właściwy organ administracyjny do nakazania, w drodze decyzji, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego, opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie, całości lub części budynku z użytkowania, ale na podstawie protokółu oględzin i tylko wówczas, gdy obiekt budowlany (przeznaczony na pobyt ludzi), bezpośrednio grozi zawaleniem. Z treści tego przepisu z zakresu prawa administracyjnego materialnego, wynika zatem obowiązek organu orzekającego, pewnego ustalenia, czy stan budynku rzeczywiście stwarza zagrożenie zawaleniem i to przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych źródeł informacji. Przede wszystkim decyzję o orzeczeniu opróżnienia budynku bądź o wyłączeniu go z użytkowania, organ nadzoru budowlanego podejmuje po przeprowadzeniu oględzin, gdyż dopiero protokół oględzin, zawierający ustalenia co do rzeczywistego stanu budynku, stanowi podstawę wydania decyzji w tym przedmiocie. Nawet stwierdzony zły stan techniczny budynku, ale bez wykazania "stanu bezpośrednio grożącego zawaleniem", nie uzasadnia wydania decyzji na podstawie art. 68 ustawy - Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w pierwszej i w drugiej instancji przyjęły, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, ustalone zostały bezspornie okoliczności, uzasadniające wydanie nakazu wyłączenia z użytkowania przedmiotowego budynku, o których była mowa wcześniej. Do ustalenia tych okoliczności, w myśl obowiązków, wynikających z art. 7 K.p.a. dla organów orzekających, niezbędne było jednakże przeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego. Z dołączonego do akt administracyjnych protokołu oględzin z dnia 11 grudnia 2002 r. nie wynika jednoznacznie, że stwierdzony stan budynku mieszkalno-gospodarczego grozi zawaleniem i w tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia bez żadnych wątpliwości poglądu organów orzekających, że w tej sprawie ma zastosowanie art. 68 powołanej ustawy - Prawo budowlane. Z powyższych względów należało uznać, że w postępowaniu administracyjnym nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.). Nie został też w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) co świadczy również o naruszeniu art. 80 K.p.a. Niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie stanowi wadę postępowania wpływającą w istotny sposób na wynik sprawy i stanowi podstawę uchylenia decyzji przez Sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie miało to o tyle większe znaczenie, że od bezspornego ustalenia wyżej wskazanych okoliczności faktycznych, zależało ustalenie uprawnień właściwego organu administracji publicznej, do zastosowania nakazu z art. 68 Prawa budowlanego. Ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organów będzie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w celu rozważenia, czy stan techniczny opisanego wyżej obiektu uzasadnia zastosowanie powołanego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 68 ustaw)' Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 cyt. wyżej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.