II SA/Gd 4432/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie NSA Marek Gorski, Asesor WSA Krzysztof Gruszecki, Protokolant Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi następców prawnych M. R.-Z. R., J. R., A. R. –J. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 13 listopada 2001 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przydziału pomieszczenia zastępczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 września 2001 r. nr [...]. Decyzją o przydziale pomieszczenia zastępczego z dnia 16 października 1984 r. nr [...] Naczelnik Miasta , powołując się na art. 41 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 10.04.1974 r. prawo lokalowe , przydzielił U. R. część lokalu nr [...] przy ul. [...] w B., składający się z dwóch izb, o powierzchni mieszkalnej 25 m², użytkowej 35 m ², 1 p. 25 m² . Decyzją z dnia 6 września 2001 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 kpa, odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji. W uzasadnieniu stwierdzono, że o stwierdzenie nieważności decyzji zwrócił się M.R. podnosząc, że lokal przydzielony rodzinie R. był w dacie wydawania przedmiotowej decyzji lokalem użytkowym i wykorzystywany był na działalność usługową ( usługi krawieckie) . Ponadto decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bowiem żaden organ administracyjny nie wydał do tej pory zgody na zmianę przeznaczenia lokalu użytkowego na lokal mieszkalny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Naczelnik Miasta w oparciu o przepisy nie obowiązującego już Prawa Lokalowego ( art.. 34 ust. 1 i art. 55 )przydzielił na rzecz U. Ro. część pomieszczenia zastępczego położonego w Br. przy ul. [...] , składającego się z dwu izb o pow. Mieszkalnej 25 m², tj. jednego pokoju i kuchni oraz pomieszczeń przynależnych. Do wspólnego zamieszkiwania uprawnieni byli mąż i dwoje dzieci. Przydzielony jako lokal zastępczy lokal mieszkalny spełniał warunki stawiane tego rodzaju pomieszczeniom uregulowanym w przepisach Prawa lokalowego, tj. nadawał się do zamieszkania ze względu na stan techniczny, miał dostęp do źródeł zaopatrzenia w wodę i do ustępu, chociażby urządzenia znajdowały się poza budynkiem, zapewniając co najmniej 5 m ² powierzchni mieszkalnej na osobę. Lokal przydzielony U. R. został przydzielony jako lokal mieszkalny, nie użytkowy i od tamtej chwili do dziś nie nastąpiła zmiana jego przeznaczenia. Przedmiotowy lokal zachowuje charakter lokalu mieszkalnego , dlatego zarzut o naruszeniu art. 5 Prawa lokalowego jest chybiony. Zdaniem Kolegium decyzja będąca przedmiotem rozpatrzenia nie narusza prawa w sposób rażący, tj. w sposób powodujący jej uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego. Co prawda podstawa prawna w/w decyzji nie przystoi do stanu faktycznego, jednakże nie powoduje to naruszenia prawa w sposób, który byłby nie do zaakceptowania przez obowiązujący porządek prawny. Dodano też na marginesie, że na skutek odwołań i skarg właściciela nieruchomości M.R. zarówno Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, jak i ówczesny Urząd Wojewódzki w T., a także Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym zajmowało się sprawą ogólnie mówiąc pozbawienia U.R. lokalu mieszkalnego w całości lub w części . W każdym przypadku skargi Pana R. były przez Sąd uchylane z uzasadnieniem, że decyzje organów I jak i II instancji nie naruszają prawa. Decyzją z dnia 13 listopada 2001 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6. 09. 2001 r. nr [...] . W uzasadnieniu stwierdzono, że M. R. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie jego wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta z dnia 16 października 1984 r. nr [...] w sprawie przydziału pomieszczenia zastępczego na rzecz U. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że argumenty wnioskodawcy były brane pod uwagę podczas rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Okoliczności podnoszone przez Pana R. nie stanowią podstawy do zmiany stanowiska Kolegium wyrażonego w decyzji [...]. Przydzielone rodzinie R. pomieszczenie zastępcze było zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa lokalowego i było lokalem mieszkalnym. Kolegium stwierdziło, że biorąc pod uwagę powyższe , a przede wszystkim ustalenia poczynione przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 6 września 2001 r. nr [...] , nie widzi podstaw do zmiany przedmiotowej decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. R. wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 6.09.2001 r. zawarto stwierdzenie, że podstawa prawna decyzji nie przystoi do stanu faktycznego, co jest stwierdzeniem jednoznacznym z ustaleniem jednej z wad decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 kpa, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej. Podstawy decyzji nie mógł stanowić art. 34 ust. 1 i art. 55 Prawa lokalowego , tj. zezwolenie na dokonanie przeróbek oraz decyzja kierownika zakładu pracy, w którego dyspozycji pozostaje mieszkanie. Wskazał, że lokal zawsze stanowił własność prywatną jego rodziny i nie mógł być uznany za mieszkanie funkcyjne pozostające w dyspozycji kierownika zakładu pracy. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło wady decyzji, obowiązane było do stwierdzenia jej nieważności , a decyzja Kolegium odmawiająca stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem lokalowi bezpodstawnie i bez uzasadnienia nadano charakter lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy posiadał on status lokalu użytkowego, koniecznego do wykonywania działalności rzemieślniczej, a według ówcześnie obowiązującego art. 22 ust. 2 prawa lokalowego lokale użytkowe konieczne do jako warsztat pracy do wykonywania zawodu przez ich właścicieli, ich dzieci lub rodziców wyłączone były spod przepisów o najmie lokali i budynków na podstawie decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja nie są dotknięte wadą nieważności , a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W toku postępowania, w dniu 20.11.2002 r. zmarł skarżący M. R. ( odpis skrócony aktu zgonu k.30 ). Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia 16 lipca 2004 r. ( k. 32 - 33), a następnie po wskazaniu następców prawnych skarżącego – podjął je postanowieniem z dnia 22 września 2004 r. ( k. 46). Następcami prawnymi M. R. są Z. R., J. R. i A. R. – J. ( postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia 27 lipca 2004 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po M. R., sygn. akt [...] ). Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. Nr 153, poz.1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna lecz nie ze względów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały unormowane w art.156 § 1 kpa . Wady decyzji tam wymienione mają charakter materialnoprawny, nie są to wady o charakterze proceduralnym. Ocenie podlega decyzja i jej skutki prawne. Stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja z dnia 13.11.2001 r. ma bardzo ogólnikowe uzasadnienie i odwołuje się w istocie do ustaleń zawartych w treści decyzji z dnia 6.09.2001 r. W decyzji z dnia 6.09.2001 r. wskazano, że decyzja z dnia 16.10.1984 r. Naczelnika Miasta została wydana na podstawie "art. 34 ust. 1 i art. 55" Prawa lokalowego, a następnie stwierdzono, że "podstawa prawna decyzji nie przystoi do stanu faktycznego". Jednak podstawa prawna przywołana w decyzji z dnia 16.10.1984 r. to nie art. 34 ust. 1 Prawa lokalowego, a art. 41 ust 2 Prawa lokalowego ( Dz. U. z 1983 r., Nr 11 , poz.55 ze zm). Przepisy te stanowiły: - art. 34 ust. 1 : samodzielny lokal mieszkalny odpowiadający normatywom projektowania mieszkań nie może być przydzielony więcej niż jednemu najemcy, chyba że przydział taki nastąpi na zgodny wniosek osób zainteresowanych; - art. 41 ust. 2 : terenowy organ administracji państwowej może wydać decyzję o przekwaterowaniu osób pozostałych po śmierci najemcy, które nie wstąpiły w stosunek najmu, do lokalu, w którym zamieszkiwały uprzednio w charakterze osób bliskich najemcy lub właściciela nieruchomości albo członka spółdzielni, jeżeli okres ich zamieszkiwania do czasu śmierci najemcy był krótszy niż 2 lata. W razie niemożności takiego przekwaterowania albo nieprzydzielenia lokalu zajmowanego, terenowy organ administracji państwowej wydaje decyzję o przydziale pomieszczenia zastępczego i przekwaterowaniu pozostałych po śmierci najemcy osób do tego pomieszczenia. Zawarty w uzasadnieniu decyzji wywód dotyczący lokalu mieszkalnego przydzielonego jako pomieszczenie zastępcze nie odnosi się do tych przepisów i w istocie nie wiadomo, czy organ dokonywał oceny decyzji na podstawie treści art. 34 ust. 1 czy też art. 41 ust. 2 Prawa lokalowego, czy też jeszcze jakichś innych przepisów prawa. Stwierdzenia dotyczące tego, że lokal przydzielony jako pomieszczenie zastępcze spełniał warunki stawiane tego rodzaju pomieszczeniom uregulowanym w przepisach prawa lokalowego nie zostały poparte żadnym przepisem prawa, z którego organ wyciągnął takie wnioski. Wskazane uchybienia powodują niemożliwość dokonania przez Sąd oceny zgodności decyzji z prawem Ponadto jednym z zarzutów podnoszonych przez skarżącego był fakt, że dokonano przydziału pomieszczenia zastępczego , którym była część lokalu użytkowego, a nie mieszkalnego. Organ nie odniósł się do tego zarzutu stwierdzając tylko, że przydzielony jako pomieszczenie zastępcze lokal był lokalem mieszkalnym. Wskazać też trzeba, w nawiązaniu do stwierdzenia zawartego w decyzji z dnia 6 września 2001 r. dotyczącego rozpoznawania przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg skarżącego, dotyczących " pozbawienia Pani U. R. lokalu mieszkalnego w całości lub w jego części" , że – zgodnie z treścią art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.( Dz. U. Nr 74, poz.368), która obowiązywała w dacie wydania zaskarżonych w skardze decyzji - ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. Nr 153, poz.1270) w art. 153 stanowi, w art. 153, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to – najkrócej rzecz ujmując, że oddalenie przez Sąd skargi na niezgodność decyzji z prawem zamykać będzie organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu , jednakże tylko w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego ( wyrok NSA z 18.12.1992 r. , I SAB 63/92 – za Kodeksem postępowania administracyjnego, Komentarzem pod red. B. Adamiak, J. Borkowskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 1996 r. , str. 703). Należy też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.09.2001 r. III SA 3377/00 ( LEX nr 54000): "Sformułowana w artykule 30 ustawy o NSA zasada, w myśl której "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ" oznacza, że także w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, będą one związane oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ona uchylona w prawem określonym trybie i oczywiście o ile nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie." Wobec powyższego Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ dokona nie budzących wątpliwości ustaleń co do faktów i dokona rozważań natury prawnej, mając na uwadze treść art. 107 kpa. Uwzględniając skargę Sąd nie określił, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, bowiem w ocenie Sądu art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakłada na sąd obowiązek zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w wyroku uwzględniającym skargę, nie dotyczy uwzględnienia skargi na akt odmowny. Akt , którym odmówiono uwzględnienia żądania nie podlega bowiem wykonaniu, a tymczasowa ochrona wynikająca z przepisu art. 152 w/w ustawy z istoty swojej dotyczy aktów i czynności, które wykonaniu podlegają.