II SA/Gd 444/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi K.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za legalizację obiektu budowlanego oddala skargę. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 kwietnia 2008r. Nr [...] utrzymującą w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2008r. Nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 49 ust. 1 i ust 2, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118), ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla budynku gospodarczego, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] w B. przy ul. [...] przez A. i B. T., w kwocie 25.000,00 zł. Skarżący domaga się uchylenia wskazanych powyżej postanowień. Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ: W związku z pismem K. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego na powyżej wskazanej działce. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt został wybudowany przez A. i B. T. w 2004r. bez pozwolenia na budowę, co skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Zgodnie z przepisami art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ l instancji postanowieniem z dnia 25 maja 2006r. nr [...] wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 26 lipca 2006r. określonych przepisami prawa dokumentów. W dniu 23 lipca 2006r. inwestorzy przedłożyli dokumenty a po wezwaniu do ich uzupełnienia postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2006r. nr [...] zostały one uzupełnione o określone wymagania. W trakcie postępowania podniesiono argument dotyczący możliwości naruszenia granic działki sąsiedniej nr [...], dlatego organ l instancji postanowieniem z dnia 22 maja 2007r. nr [...] wezwał inwestorów do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej przedmiotowego budynku ze szczególnym uwzględnieniem usytuowania w stosunku do działki nr [...]. Ponieważ z przedłożonej w dniu 23 sierpnia 2007r. inwentaryzacji geodezyjnej wynikało, że przedmiotowy budynek północno-zachodnim narożnikiem narusza granicę z działką nr [...] o 5,0cm dlatego organ l instancji uznał, iż inwestorzy powinni również przedłożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, do czego ich zobowiązał postanowieniem z dnia 23 października 2007r. nr [...]. Jednakże w dniu 6 listopada 2007r. A. i B. T. poinformowali, że dokonali rozbiórki ocieplenia gr.6cm ściany od strony działki nr [...], co zostało potwierdzone przez organ l instancji w trakcie wizji w dniu 13 grudnia 2007r. Następnie organ I instancji opierając się na przepisach art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. postanowieniem z dnia 4 lutego 2008r. nr [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w sprawie budowy przedmiotowego budynku, bez pozwolenia na budowę, na kwotę 25.000,00zł. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł K. S. kwestionując miejsca lokalizacji przedmiotowego obiektu oraz wskazał, iż pomimo usunięcia ocieplenia ściany budynku na działkę skarżącego zachodzi wystający dach oraz fundamenty. Nadto zakwestionował możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia w sprawie. Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie zażaleniowym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu przestrzennym; 2. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; 3. wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz w drodze postanowienia. ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ II instancji podkreślił, iż ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej powinno być poprzedzone badaniem w zakresie określonym w pkt 1-3 cytowanego powyżej art.49 ust.1. Zobowiązanie inwestora do uiszczenia opłaty legalizacyjnej może mieć bowiem sens wyłącznie w sytuacji, gdy organ potwierdzi zgodność przedłożonych dokumentów z określonymi powyżej wymaganiami. Istotne jest, iż zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu przestrzennym musi wynikać bądź z zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleń określonych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art.48 ust. 3 pkt 1). W przedmiotowej sprawie inwestorzy wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku i w terminie przedłożyli dokumenty określone w postanowieniu z dnia 25 maja 2006r. nr [...] w tym decyzję Burmistrza B. z dnia 16 sierpnia 2004r. nr [...] o warunkach zabudowy dla budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w B. przy ul. [...] w granicy z działkami nr [...] i nr [...]. Ponadto organ nadzoru budowlanego po analizie tych dokumentów stwierdził ich kompletność i prawidłowość, dlatego w myśl cytowanego powyżej art. 49 ust. 1 zobowiązany był do ustalenia w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej, która dla przedmiotowego obiektu należącego do kategorii II (wg załącznika do ustawy Prawo budowlane) wynosi 25.000,00zł (zgodnie z art. 49 ust. 2 w związku z art. 59f ust.1 tej ustawy). Organ administracji publicznej stwierdził, iż zaskarżone postanowienie z dnia 4 lutego 2008r. nr [...] ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla przedmiotowego budynku gospodarczego, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę w kwocie 25.000,00zł jest prawnie uzasadnione. Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w granicy z działkami nr [...] i nr [...] zgodnie z warunkami szczegółowymi decyzji Burmistrza B. z dnia 16 sierpnia 2004r. nr [...] o warunkach zabudowy. Powyższa decyzja jest w obrocie prawnym i organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw kwestionować ustaleń tej decyzji. Organ wskazał, iż skarżący był stroną w postępowaniu w sprawie zakończonej wskazaną powyżej decyzją i przysługiwało mu prawo zaskarżenia tej decyzji do organu odwoławczego. Organ II instancji wyjaśnił też, iż przedłożony przez inwestorów projekt budowlany przewiduję rozbiórkę wystającej połaci dachowej i wykonanie w tym miejscu, w linii istniejącej ściany, murku ogniowego. Ponadto zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. nr 30 poz. 297) obowiązująca instrukcja techniczna ,,01 zasady wykonywania prac geodezyjnych" § 11 ust. 2 w odniesieniu do budynków, budowli, (...) dopuszcza się dokładność : ± 0,10m. Uwzględniając powyższy przepis organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw aby uznać za niedopuszczalne usytuowanie fundamentu przedmiotowego budynku z przekroczeniem granicy działki nr [...], które jak wynika z dokumentacji zdjęciowej nie jest większe niż 10cm. Ponadto zgodnie z § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległości o których mowa w § 12 ust. 1-5 (wymagane odległości ścian budynku względem działek sąsiednich) nie odnoszą się do podziemnych części budynku znajdujących się całkowicie poniżej poziomu terenu. W takim przypadku kwestia przekroczenia granicy, w tym ewentualnego odszkodowania z tego tytułu, powinna być rozstrzygnięta w drodze porozumienia stron lub w drodze cywilno-prawnej. Organ II instancji podał, iż strona miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia w sprawie w dniu 13 grudnia 2007r. co stwierdzono protokolarnie. Ponadto organ I instancji przed wydaniem decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie przedmiotowego obiektu będzie zobligowany umożliwić stronom zapoznanie i wypowiedzenie co do całego materiału dowodowego. Jednocześnie Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę (w związku z uchyleniem postanowienia z dnia 26 października 2006r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej) naruszył przepisy art. 35 k.p.a. dotyczące terminów w jakich należy rozpatrzyć sprawę. Nie dopełnił również obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. i nie powiadomił stron o przyczynach zwłoki i nowym terminie rozpatrzenia sprawy. Organ II instancji zwrócił uwagę organowi I instancji na bezwzględną konieczność przestrzegania przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej tj. art. 35 i 36 k.p.a. K. S. we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 49 Prawa budowlanego. Dodatkowo zarzucił naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 35 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. W uzasadnieniu skargi K. S. ponowił argumenty podniesione w złożonym wcześniej zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie rozważań zwrócić należy uwagę na przedmiot sądowej kontroli w rozpoznawanej sprawie. Jest nim postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej a konkretnie - postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej dla budynku wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jest to postanowienie zaskarżalne (przysługuje na nie zażalenie oraz skarga do sądu administracyjnego). Jednocześnie jest postanowieniem nie kończącym postępowania w sprawie - zostało wydane w ramach procesu legalizacyjnego. Istniejącą w obecnie obowiązujących przepisach prawa budowlanego możliwość legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego ustawodawca uzależnił od spełnienia przez podmiot legalizujący szeregu warunków. Jednym z wymogów w procesie legalizacyjnym, wynikającym z art. 49 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest ustalenie opłaty legalizacyjnej. Z tego rodzaju postanowieniem, wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymanym w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sankcją za nie wykonanie wynikających z ustawy obowiązków, w ich liczbie również nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jest orzeczenie nakazu rozbiórki. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu ( art. 41 ust. 2). Z logicznego punktu widzenia należałoby przyjąć, że przysługujący środek odwoławczy (zażalenie) ustanowiony został w interesie osoby zobowiązanej, umożliwiając skorzystanie jej z tego środka np. w sytuacji w której organ wadliwie ustalił wysokość opłaty. Powyższe uwagi należało poczynić ze względu na fakt wniesienia zażalenia na postanowienie ustalające opłatę obciążającą sprawców samowoli (A. i B. T.) przez uczestnika postępowania, właściciela nieruchomości sąsiedniej K. S. Tak z uzasadnienia zażalenia jak i wniesionej skargi nie wynika w czym skarżący upatruje naruszenia przez orzekające organy, na tym etapie postępowania legalizacyjnego, swojego interesu prawnego pojmowanego jako pozostającego w związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym postanowieniem. Podnoszone w skardze okoliczności związane z lokalizacją obiektu, pozwalają sądzić, że skarżący kwestionuje samą możliwość legalizacji, nie zaś zobowiązanie inwestora do uiszczenia opłaty legislacyjnej. Podnoszone w skardze okoliczności nie dotyczą więc przedmiotu postępowania o którym na wstępie rozważań. Jak już wyżej wskazano możliwość legalizacji jest warunkowa a ustalenie opłaty legalizacyjnej i jej uiszczenie przez zobowiązanego jest jednym z warunków od spełnienia którego zależą dalsze etapy postępowania o których mowa w art. 49 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego. Zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z treścią 49 ust. 1 Prawa budowlanego ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej następuje przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną oraz jej uiszczenie przez zobowiązanego wcale jeszcze nie przesądza legalizacji popełnionej samowoli. Jest jednak warunkiem kontynuowania procesu legalizacyjnego. Na marginesie rozważań wskazać należy na obowiązek zwrotu opłaty legalizacyjnej w warunkach wynikających z art. 49a ust. 1 w/w ustawy – czyli w sytuacji w której do legalizacji nie doszło a opłata ta nie została zaliczona na poczet kosztów wykonania zastępczego orzeczonego nakazu rozbiórki. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.