II SA/Gd 446/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi U. D. i J. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia 17 lutego 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 39 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał U. i J. D. rozebrać wybudowany przed rokiem 1994, w warunkach samowoli budowlanej, na działce nr [...], zlokalizowanej we W. T.: 1. Użytkowany parterowy obiekt budowlany o wymiarach 7.38m x 5.80m, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, 2. Użytkowany obiekt budowlany o wymiarach 2.2m x 3.00m, pełniący funkcję gospodarczą, posadowiony w granicy z działką nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z otrzymanym w dniu 5 stycznia 2005 r. pismem Urzędu Gminy K., dla terenu działki nr [...] w obrębie W. T., Gmina K. nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzedni plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzony Uchwałą Nr [...] RG w K. z dnia [...] ogłoszony w Dz.Urz. [...] z dnia [...] roku, który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., stanowił, że teren działki oznaczony geodezyjnie [...] przeznaczony był pod uprawy polowe i ogrodnicze. W ocenie organu z powyższego zapisu wynika jednoznacznie, że przedmiotowe obiekty w okresie budowy zostały wybudowane na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (obowiązujące w dniu ich wybudowania) nie były przeznaczone pod zabudowę. Organ wyjaśnił, że działka nr [...] zlokalizowana we W. T., jest położona na terenie [...] Parku Krajobrazowego Rozporządzeniem Wojewody nr [...] z dnia [...]., (Dz.Urz.Woj. [...] z dnia [...] z późniejszymi zmianami) celem zachowania wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych parków krajobrazowych wprowadzono zakazy, ograniczenia i obowiązki. Organ wskazał, iż zgodnie z § 3 w/w Rozporządzenia zabrania się: • pkt. l - lokalizowania nowych oraz rozbudowy istniejących obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, a w szczególności zanieczyszczać wodę, glebę, powietrze. niszczyć florę lub faunę, mogących być źródłem uciążliwych odpadów. ponadnormatywnego hałasu lub szkodliwych natężeń pola elektromagnetycznego. • pkt. 6 - lokalizowania i budowy w parkach nowych domków letniskowych i ogródków działkowych. Obiekty budowlane zlokalizowane na działce nr [...] zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, a ewentualne ich usankcjonowanie prawne jest sprzeczne z w/w Rozporządzeniem. Organ podkreślił, że nie bez znaczenia jest również całkowicie przypadkowa lokalizacja obiektów budowlanych na przedmiotowej działce, która w połączeniu z zabudową działek sąsiednich, nie tworzy żadnej regularnej linii zabudowy. Również przypadkowa jest architektura tych obiektów co stwarza chaos przestrzenny i architektoniczny oraz powoduje degradację krajobrazu naturalnego. Nieuregulowana jest również gospodarka wodno - ściekowa, co ma znaczący wpływ na degradację środowiska naturalnego wpisanego w krajobraz [...] Parku Krajobrazowego. Zdaniem organu przedmiotowe obiekty służą do korzystania z działki nr [...] jako działki rekreacyjnej. W ocenie organu bezspornym jest, że przedmiotowe obiekty zostały wybudowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, które zgodnie z art. 28 ustawy prawo budowlane, było wymagane. Z uwagi na to, że plan zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy K. utracił z dniem 31 grudnia 2003 r. swą moc prawną, nie ma podstaw prawnych do zastosowania art. 37 ust. l pkt l ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w związku z czym przedmiotowe postępowanie zostało rozstrzygnięte w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli U. i J. D., wnosząc o uchylenie w/w decyzji bądź jej zawieszenie do czasu zakończenia przez Gminę K. prac nad planem zagospodarowania przestrzennego obszaru ujmującego działkę nr [...] a w tym działkę [...], której są właścicielami. Decyzją z dnia 6 kwietnia 2005r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany. W uzasadnieniu wskazano, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowe obiekty powstały przed dniem l stycznia 1995r i inwestorzy nie posiadają wymaganego prawem pozwolenia na budowę (art.28 Prawa Budowlanego z 1974r). Organ podkreślił, iż na podstawie art. 103 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. do obiektów powstałych samowolnie, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (01.01.95r), nie stosuje się art.48 Prawa budowlanego z 1994r lecz odpowiednio przepisy dotychczasowe, czyli przepisy art.37 i art.40 Prawo Budowlanego z 1974r. Zgodnie zaś z art.37 ust.2 Ustawy z dnia 24 października 1974r Prawo budowlane (Dz.U.Nr 38 poz.229 z późniejszymi zmianami) terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. l (cytowanej ustawy). W rozpatrywanym przypadku obiekty budowlane znajdujące na działce nr [...] położonej w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują szczególne rygory określone przez przepisy Ustawy z dnia 16 października 1991 r o ochronie przyrody oraz Rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia [...] (Dz.Urz.Woj. [...] z późniejszymi zmianami) zmienione Rozporządzeniem Wojewody Nr [...] z dnia [...] w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń. Organ wskazał, iż wyżej wymienione przepisy zakazują między innymi lokalizacji i budowy domów letniskowych wraz z zabudową towarzyszącą na terenie [...] Parku Krajobrazowego. Uwzględnienie Rozporządzenia Wojewody Nr [...] z dnia [...] wynika wprost z przepisu art.37 Prawa budowlanego z 1974r, w którym jedynie pierwsza przesłanka odnosi się do przepisów obowiązujących w okresie budowy (budowa niezgodna z przepisami, czyli bez pozwolenia). Każda inna przesłanka brana jest pod uwagę w dacie wydania decyzji. Istnienie samowoli budowlanej powoduje, że ten kto się jej dopuścił ryzykował (wg stanu prawnego sprzed 01.01.1995r), iż druga przesłanka nakazu rozbiórki może zajść po wybudowaniu obiektu. Zatem wpisanie danego terenu do obszarów szczególnie chronionych powoduje, że również w przypadkach wcześniejszych samowoli budowlanych organ obowiązany jest uwzględnić wprowadzone ustalenia (zakazy i ograniczenia) wg stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Organ podkreślił, iż rozstrzygnięcie organu I instancji nakazujące rozbiórkę w/w obiektów należy uznać za prawnie uzasadnione. Jednakże organ I instancji w podstawie prawnej decyzji niewłaściwie powołał się na art.37 ust. l pkt l i 2 Prawa budowlanego z 1974r, chociaż z uzasadnienia prawnego i faktycznego wynika, że decyzja powyższa została podjęta w trybie przepisów art.37 ust.2Prawa Budowlanego z 1974r. Powyższe uchybienie zostało wyeliminowane w trybie odwoławczym poprzez przywołanie art.37 ust.2 Prawa Budowlanego z 1974r. Organ wyjaśnił również, że planowane przez Gminę K. podjęcie działań w celu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi W. T. nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż organ nadzoru budowlanego obowiązany jest brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli U. i J. D., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., art. 37 w zw. z art. 40, ustawy Prawo budowlane z 1974 r., art. 39 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez brak zbadania czy istnieją przesłanki określone we wskazanych przepisach tj. legalizacji samowoli budowlanej oraz obrazę przepisów postępowania poprzez: 1. naruszenie art. 7, 10, 77 § l k.p.a. poprzez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności oraz pozbawienie adresata decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, 2. obrazę art. 31 k.p.a. poprzez niedopuszczenie do udziału na prawach strony Stowarzyszenia A z siedzibą [...] G., ul. [...], 3. naruszenie art. 78 k.p.a. poprzez pominiecie dowodu z zeznań świadka Kierownika Referatu Gminy K. K. B. na okoliczność podjęcia działań przez zainteresowanych, w tym skarżących celem wszczęcia postępowań oraz udziału w uzgadnianiu stanowisk z innymi właściwymi organami (wezwanie na adres Gminy K.), 4. obrazę art. 11 k.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia zasadności przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, 5. obrazę art. 107 § 3 k.p.a. wobec pominięcia w uzasadnieniu decyzji oceny faktów podanych przez stronę w trakcie postępowania oraz faktów, na których oparto rozstrzygnięcie, 6. obrazę art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ odwoławczy II instancji wbrew brzmieniu cyt. przepisu, 7. obrazę art. 154 k.p.a. poprzez zaniechanie zmiany lub uchylenia wydania decyzji administracyjnej zarówno w I jak i w II instancji z uwagi na interes społeczny i słuszny interes strony, 8. obrazę art. 234 pkt. 2 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie przez organ administracyjny II instancji odwołania pochodzącego od innego podmiotu niż skarżący tj. Stowarzyszenia A, 9. rażące naruszenie art. 2, 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie rozstrzygnięcia wskazującego na nierówne traktowanie przez władzę publiczną osób w sytuacjach, których okoliczności są podobne, 10. naruszenie art. 35 § l k.p.a. w zw. z w art. 12 k.p.a., poprzez dopuszczenie się przez organ administracji publicznej długotrwałego pozostawania w bezczynności wskutek naruszenia określonych w art. 35 k.p.a. terminów rozpoznania sprawy. Skarżący zarzucili również obrazę przepisów prawa miejscowego poprzez uznanie za obowiązujące przepisów Rozporządzenia Wojewody nr [...] z dnia [...] ze zm., wobec faktu, iż budowa altany ogrodowej została zakończona przed datą wejścia w życie niniejszego aktu prawnego. W ocenie skarżących organy administracji uwzględniły w sprawie jedynie interesy okolicznych mieszkańców bez wzięcia pod uwagę w sposób wszechstronny skutków gospodarczych i społecznych, jakie wywołuje zaskarżona decyzja dla przyjętej strategii rozwoju regionu na kolejne lata. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa. Jest w sprawie bezsporne, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany na przełomie lat 91/93 bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zatem zgodnie a art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.) przepisu art. 48 tej ustawy, dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie, a więc przed dniem 1 stycznia 1995r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.). Przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowił, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Uzyskanie pozwolenia było zasadą, wobec czego odstępstwa musiały być wyraźnie prawem przewidziane. Skarżący , co nie było sporne, nie uzyskał pozwolenia na budowę przedmiotowych obiektów. O konieczności uzyskania pozwolenia na budowę decydował fakt wykonywania określonych prac, nie zaś to, czy obiekty są czy też nie są trwale z gruntem związane. Przedmiotowe obiekty użytkowane są w całości jako obiekty letniskowe. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że przedmiotowe obiekty powstały bez wymaganego na podstawie art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 37 ust. 1 w/w ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przepis art. 37 ust. 2 stanowi natomiast, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Sformułowanie "wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy" zawarte w przepisie art. 37 ust. 2 w/w ustawy dotyczy wybudowania obiektów budowlanych bez wymaganego ustawą Prawo budowlane pozwolenia na budowę, wobec czego niezasadne są zarzuty skargi, że nie zachodzi pierwsza z przesłanek przewidzianych w tym przepisie z powodu nieobowiązywania w czasie budowy obiektów budowlanych przepisów dotyczących istnienia i ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 37 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy ma charakter fakultatywny i powinno być w nim wskazane, jakie względy legły u podstaw jego podjęcia. W sprawie niniejszej organy administracji wykazały, że obiekty stanowiące przedmiot postępowania zostały wzniesione bez pozwolenia na budowę w terenie, który został objęty ochroną jako [...] Park Krajobrazowy. Rozporządzenie nr [...] Wojewody z dnia [...] w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich nakazów i ograniczeń na terenie parków krajobrazowych, zmienione rozporządzeniem nr [...] z dnia [...] w § 3 pkt 6 zabrania lokalizowania i budowy w parkach nowych obiektów letniskowych . Skoro zatem zgodnie z przywołanym przepisem na omawianym obszarze nie może być lokalizowana nowa zabudowa letniskowa, to oczywiście brak jest podstaw do legalizacji zabudowy wzniesionej z naruszeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 1998 r. stwierdził, że interes społeczny i słuszny interes właściciela sąsiedniej nieruchomości wymaga, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej niż inwestora działającego zgodnie z przepisami prawa ( wyrok IV SA 759/96 LEX 43338) . Sąd orzekający w sprawie niniejszej pogląd ten podziela. W sprawie niniejszej zachodziły przyczyny uzasadniające orzeczenie rozbiórki - były to względy ochrony przyrody. Przesłanka nakazu rozbiórki, jaką jest istnienie innych ważnych przyczyn zgodnie z brzmieniem i celem art. 37 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. , winna być oceniana według stanu na dzień orzekania nakazu rozbiórki. Użycie przez ustawodawcę sformułowania w czasie teraźniejszym – " jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami" – świadczy o konieczności badania istnienia ważnej przyczyny w dacie wydawania decyzji. Także cel tego uregulowania wskazuje na konieczność badania istnienia ważnej przyczyny w dacie wydawania decyzji, a celem tym jest doprowadzenie do rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Wcześniejsze istnienie ważnej przyczyny, w tym w dacie budowy obiektu, lub po jego wybudowaniu lecz przed wydaniem decyzji jest z tego punktu widzenia obojętne, a przyczyna, która istniała w dacie budowy obiektu, a nie zachodzi w dacie orzekania , nie mogłaby uzasadniać nakazu rozbiórki. Stwierdzenie istnienia "ważnej przyczyny" dokonane na podstawie obecnie obowiązujących przepisów nie jest działaniem prawa wstecz, bowiem poza pierwszą przesłanką ( budowa niezgodna z przepisami czyli bez pozwolenia) każda dalsza przesłanka brana jest pod uwagę w dacie wydania decyzji. Stronę dokonującą samowoli budowlanej obciążało ryzyko późniejszego zaistnienia okoliczności stanowiącej ważną przyczynę nakazu rozbiórki w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października Prawo budowlane, wobec czego organ administracji dokonał prawidłowej interpretacji tego przepisu w omawianym zakresie. Organ miał więc podstawy do wydania zaskarżonej decyzji już tylko na tej podstawie, że stwierdził istnienie tej jednej właśnie "ważnej przyczyny" uzasadniającej wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowych obiektów. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że z informacji o terenie wydanej przez Urząd Gminy w K. z dnia 5 stycznia 2005r. wynika, iż działka nr [...] leży na terenach przeznaczonych pod uprawy polowe i ogrodnicze, nie zaś że leży także na terenach nie objętych zakazem zabudowy. Kwestia podnoszona przez skarżących, że Urząd Gminy w K. przystępuje do sporządzania nowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi K. B. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem legalność decyzji ocenia się co do zasady według stanu faktycznego i prawnego z chwili jej wydania. Nie ma znaczenia więc fakt, iż skarżący byli inicjatorami czy też efektywnie uczestniczyli w pracach nad przygotowaniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie ma zatem miejsca naruszenie art. 78 kpa, gdyż okoliczność ta nie ma wpływu na podejmowane rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r. niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 39 i art. 40 wspomnianej ustawy, gdyż przepisy te nie miały zastosowania do ustalonego stanu faktycznego. Nie znajduje podstaw do uwzględnienia zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 10 i 77 § 1 kpa, gdyż PINB pismem z dnia 6 stycznia 2005r.zawiadomił skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych. W niniejszym postępowaniu Sąd nie jest władny badać zasadności niedopuszczenia do udziału na prawach strony Stowarzyszenia A z którego skarżący wywodzą zarzut naruszenia art. 31 kpa. Nie może także odnieść się do naruszenia art. 234 pkt 2 kpa, gdyż na podstawie wskazanego przez skarżącą przepisu może toczyć się postępowanie skargowe przed organem administracji, Sąd zaś nie jest powołany do badania zasadności złożonej w tym trybie skargi. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa, gdyż w jej uzasadnieniu zostały szczegółowo wyjaśnione i omówione przesłanki, którymi kierował się organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Niezasadny jest zatem także zarzut naruszenia art. 11 kpa. Zaskarżona decyzja organu II instancji nie jest dotknięta wadą z art. 139 kpa, jak podnoszą skarżący, gdyż w żaden sposób nie zmienia ona sytuacji skarżących ukształtowanej w wyniku decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie można zatem mówić o pogorszeniu sytuacji strony wnoszącej odwołanie. Nie można uznać, iż został naruszony art. 154 kpa, gdyż może on stanowić podstawę decyzji ostatecznej, natomiast w toku postępowania instancyjnego nie znajduje zastosowania. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 1992r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę jako niezasadną oddalił.