II SA/Gd 448/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Agencji Mienia Wojskowego na decyzję Wojewody z dnia 22 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 maja 2009 r., nr [...], 2. orzeka, że wskazane w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewody na rzecz Agencji Mienia Wojskowego kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G., działając na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) dalej jako U.p.b., po przeprowadzeniu kontroli stanu technicznego schodów terenowych położonych na terenie działek nr [...] KM [..] i nr [...] KM [..] obręb P. w G., decyzją z dnia 29 kwietnia 2009 r. nakazał "A" w G. doprowadzenie schodów do odpowiedniego stanu technicznego poprzez wykonanie ich remontu. Organ zakazał równocześnie użytkowania schodów do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 18 maja 2009 r. "A", działając na podstawie art. 30 ust. 1 U.p.b. zgłosiła Prezydentowi Miasta G. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce schodów z płyt chodnikowych o wymiarach 0,50 x 0,50 x 0,05 m i krawężników o wymiarach 0,25 x 1,0 x 0,25 m, informując równocześnie, że prace te zostały już wykonane w dniu 16 maja 2009 r. Decyzją z dnia 26 maja 2009 r. Prezydent Miasta G., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 U.p.b. oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu zgłoszenia "A" dotyczącego rozbiórki schodów wniósł sprzeciw. Organ wyjaśnił, że dokonana przez "A" rozbiórka schodów narusza przepis art. 66 U.p.b., na podstawie którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia 29 kwietnia 2009 r. nakazał doprowadzenie schodów do odpowiedniego stanu technicznego. W przekonaniu organu okoliczność powyższa uzasadnia wniesienie sprzeciwu. W odwołaniu "A" wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Wyjaśniła, że nie kwestionowała ustaleń dotyczących złego stanu technicznego schodów. Ponieważ schody stwarzały realne zagrożenie dla życia i zdrowia korzystających z nich ludzi, należało je rozebrać, aby skutecznie i wyeliminować ryzyko powstania wypadku. W przekonaniu odwołującego się, zgodnie z art. 31 ust. 1 U.p.b., dla dokonania rozbiórki tego typu budowli jak schody terenowe nie jest wymagane pozwolenie wydane przez właściwy organ, a jedynie zgłoszenie planowanych robót. Z kolei zgodnie z art. 31 ust. 5 U.p.b. roboty rozbiórkowe można rozpocząć nawet przed zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a taka sytuacja zachodziła w niniejszym przypadku. "A" stwierdziła również, że art. 66 U.p.b. nie upoważnia organów do arbitralnego decydowania o tym jakie działania ma podjąć zobowiązany w celu likwidacji zagrożenie. Tym samym sprzeciw Prezydenta Miasta G. jest bezzasadny, zwłaszcza że rozebrany obiekt stwarzał zagrożenie. Wojewoda P. decyzją z dnia 22 kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję o sprzeciwie. Organ stwierdził, że w dniu dokonania zgłoszenia na "A" nałożone były przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. określone obowiązki na podstawie art. 66 U.p.b. Co prawda w wyniku odwołania wniesionego przez "A" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 czerwca 2009 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, a wobec faktycznej rozbiórki schodów przeprowadzonej w dniu 16 maja 2009 r. Powiatowy Inspektor umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe, jednakże w dacie zgłoszenia w obrocie prawnym pozostawała decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia z dnia 29 kwietnia 2009 r.. Wojewoda stwierdził także, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 U.p.b. właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza inne przepisy. Tym innym, naruszonym przepisem jest właśnie przepis art. 66 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 U.p.b.. Z tych względów Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem "A" złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wojewodzie zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 6 pkt 2 U.p.b., a w konsekwencji przyjęcie że wystąpiły przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Zarzucono także naruszenie art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia zmienionych okoliczności faktycznych, naruszenie art. 7 z zw. z art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie przesłanek rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi "A" wskazała, że wbrew stanowisku Wojewody, dopuszczalne było przeprowadzenie prac rozbiórkowych schodów przed dokonaniem zgłoszenia, o czym stanowi art. 31 ust. 5 U.p.b., zgodnie z którym roboty rozbiórkowe można rozpocząć przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Możliwa jest zatem rozbiórka obiektu przez zgłoszeniem tego faktu właściwemu organowi. "A" prawidłowo wykorzystała uprawnienie płynące z art. 31 ust. 5 U.p.b., po czym niezwłocznie, po upływie dwóch dni dokonała zgłoszenia. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 28 U.p.b. W przekonaniu "A" nie doszło także do naruszenia art. 66 U.p.b., ponieważ w stosunku do "A" w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie istniała ostateczna decyzja nakazująca podjęcie jakichkolwiek działań wskutek umorzenia postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Skoro zatem w sprawie nie doszło do naruszenia innych przepisów, o których mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 U.p.b., to brak było przesłanek do wniesienia sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na decyzję dotyczącą sprzeciwu do zgłoszenia rozbiórki. Zatem materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy U.p.b. Zgodnie z treścią art. 31 ust. 1. U.p.b. pozwolenia nie wymaga rozbiórka: 1) budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości; 2) obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki. 2. Rozbiórka obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 1 pkt 1, wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania tych robót. Przepis art. 30 ust. 5 stosuje się odpowiednio. 3. Właściwy organ może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę obiektów, o których mowa w ust. 1 pkt 1, jeżeli rozbiórka tych obiektów: 1) może wpłynąć na pogorszenie stosunków wodnych, warunków sanitarnych oraz stanu środowiska lub 2) wymaga zachowania warunków, od których spełnienia może być uzależnione prowadzenie robót związanych z rozbiórką. 4. Właściwy organ może żądać, ze względu na bezpieczeństwo ludzi lub mienia, przedstawienia danych o obiekcie budowlanym lub dotyczących prowadzenia robót rozbiórkowych. Zgodnie natomiast przepisem z art. 31 ust. 5 U.p.b. roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia jednak od obowiązku zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, zastosowanie tej instytucji wymaga spełnienia kilku warunków, a mianowicie: a) zagrożenie bezpieczeństwa musi zaś być bezpośrednie, co oznacza, że nie można, ze względu na grożące bliskie niebezpieczeństwo, zastosować zwykłego trybu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia; b) niebezpieczeństwo to musi zagrażać dobrom szczególnie chronionym, zdrowiu lub życiu ludzi oraz mieniu; c) rozpoczynając roboty inwestor ma obowiązek bezzwłocznie, natychmiast kiedy dokonanie czynności będzie możliwe, uzyskać pozwolenie lub dokonać zgłoszenia. Należy także zwrócić uwagę, iż przepis ten zezwala jedynie na rozpoczęcie robót zabezpieczających i rozbiórkowych. Procedura dotycząca zgłoszenia robót budowlanych oraz wniesienia do niego przez właściwy organ sprzeciwu unormowana została w art. 30 U.p.b., który ma zastosowanie w drodze analogii także do zgłoszenia rozbiórki. W przepisie art. 30 ust. 6 U.p.b. wskazano przypadki, w których organ obowiązany jest do zgłoszenia sprzeciwu. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 U.p.b. sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem naruszać będzie inne przepisy. Dla zgłoszenia sprzeciwu w sytuacji uznania, że inwestycja narusza inne przepisy, koniecznym jest jednak wykazanie przez organ kolizji planowanych robót budowlanych z normami prawnymi na gruncie okoliczności faktycznych związanych z realizacją inwestycji. Ocena w tym zakresie nie może być bowiem dowolna i winna zostać uzasadniona stosowną argumentacją, znajdującą oparcie w regulacjach prawnych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy okoliczność, że w dniu dokonania zgłoszenia na "A" nałożone były przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. określone obowiązki na podstawie art. 66 U.p.b. stanowi podstawę do uznania tej regulacji za "inny przepis" w rozumieniu art. 30 ust. 6 pkt 2 U.p.b.. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 26 maja 2009 r., wnosząc sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 U.p.b. jako uzasadnienie podał naruszenie art. 66 U.p.b., przejawiające się w dokonaniu rozbiórki w sytuacji, kiedy w dalszym ciągu toczyło się postępowanie zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości odnośnie stanu technicznego przedmiotowych schodów. Stanowisko to w toku instancji potrzymał Wojewoda P. decyzją z dnia 8 czerwca 2009 r. Stanowisko obu organów uznać należało za wadliwe w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie wydanych w oparciu o to założenie decyzji. Wynika ono z błędnego założenia, iż niemożliwe jest przeprowadzenie rozbiórki schodów znajdujących się w złym stanie technicznym na podstawie art. 31 U.p.b. do czasu zakończenia postępowania zmierzającego do poprawy stanu technicznego schodów prowadzonego na podstawie art. 66 U.p.b. Tymczasem są to postępowania od siebie całkowicie niezależne, a ich przeprowadzenie uzależnione jest jedynie od wystąpienia przesłanek niezbędnych do ich wszczęcia. Tym samym przepis art. 66 U.p.b. nie może być uznany za "inny przepis" w rozumieniu art. 30 ust. 6 pkt 2.tej ustawy. Ponadto należy wskazać, że przepis art. 66 U.p.b. nie daje organom nadzoru budowlanego do nałożenia na właściciela obiektu nakazu jego rozbiórki, co czasem stanowi rozwiązanie technicznie i ekonomicznie najbardziej uzasadnione. W przekonaniu Sądu nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia zmienionych okoliczności faktycznych, naruszenie art. 7 z zw. z art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie poprzez pominięcie przez organ drugiej instancji, że w dacie orzekania przedmiotowe schody zostały już skutecznie rozebrane, a w dniu 16 maja 2009 r. Powiatowy Inspektor umorzył postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 U.p.b. uznając je za bezprzedmiotowe. Rozebranie schodów nie jest bowiem, wobec regulacji zawartej w przepisie art. 31 ust. 5 U.p.b., okolicznością mającą wpływ na zasadność decyzji o sprzeciwie. Zgodnie z treścią tego przepisu roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W przedmiotowej sprawie okoliczność bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi wynikała wprost z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora, wydanej w oparciu o przepis art. 66 U.p.b.. Co prawda przepis art. 31 ust. 5 U.p.b. mówi wyłącznie o rozpoczęciu robót, ale w rozpatrywanym przypadku ze względu na niewielki zakres prowadzonych robót zostały one rozpoczęte i ukończone w ciągu jednego dnia. Powyższe nie wyklucza jednak możliwości oceny przez organ odwoławczy kwestionowanej przez "A" decyzji. Także okoliczność umorzenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 U.p.b., wobec nie uznania tej regulacji za "inny przepis" w rozumieniu art. 30 ust. 6 pkt 2 U.p.b. .nie miało znaczenia dla organu odwoławczego. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 U.p.b., polegającym na jego błędnej wykładni i z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić okoliczność, że prawo do wniesienia sprzeciwu jest prawem określonym czasowo przez przepis prawa materialnego (art. 30 ust. 5 U.p.b.) i po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia organ traci swoje uprawnienie do wydania decyzji o sprzeciwie. Jest to ściśle związane z charakterem instytucji zgłoszenia i celem jej wprowadzenia, a więc spowodowaniem przyśpieszenia procesu budowlanego. Z tej przyczyny należy stwierdzić, że pomimo, iż w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o sprzeciwie mają co do zasady zastosowanie przepisy K.p.a., to jednak nie będą one faktycznie mogły być stosowane w pełnym zakresie ze względu na specyfikę omawianej instytucji. W warunkach niniejszej sprawy należy przyjąć, że organ powinien rozważyć możliwość umorzenia postępowania. Nie można bowiem pominąć, że wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania tej decyzji w razie ewentualnego ponownego rozpoznania sprawy. Wprawdzie decyzja o sprzeciwie podlega kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy, a także kontroli sądowej, nie ma to jednak żadnego wpływu na bieg ustawowego terminu do jej wydania (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 307/08 – dostępne w Internecie). Na mocy art. 152 P.p.s.a. Sąd, w punkcie drugim, wstrzymał wykonanie uchylonych decyzji do chwili uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art. 200 P.p.s.a. w punkcie trzecim wyroku, Sąd zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej "A" kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.