II SA/Gd 448/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2019 r., nr [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Rada Miejska w dniu 27 września 2012 r. podjęła uchwałę nr XXVI/335/2012 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. z dnia 2 listopada 2012 r., poz. 3423). Aktem notarialnym z dnia 18 października 2017 r., Rep. A nr [...], skarżąca sprzedała udziały w nieruchomości składającej się z działki nr [..], obręb [..], obszaru 17 216,00 m2 w R., zapisanej w KW [...]. Pismem z dnia 9 listopada 2017 r. Burmistrz Miasta zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości obejmującej działkę nr [...], obręb [...] w R., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku ze sprzedażą udziałów w tej nieruchomości. Następnie, decyzją z dnia 30 lipca 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), Burmistrz Miasta orzekł o ustaleniu wysokości opłaty planistycznej w kwocie 676,69 zł związanej ze sprzedażą udziałów w działce nr [..], obręb [...] w R., której wartość wzrosła wskutek uchwalenia nowego planu a której dotychczasowym właścicielem było skarżąca. Uzasadniając wydaną decyzję Burmistrz wskazał, że ze sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 12 lutego 2018 r. operatu szacunkowego wynika, że wartość przedmiotowej nieruchomości przed uchwaleniem planu, według faktycznego sposobu jej wykorzystania, wynosiła 1 895 862 zł a po jego uchwaleniu wynosi 2 234 465 zł. Tym samym, jej wartość na skutek uchwalenia planu miejscowego wzrosła. Stawka procentowa opłaty planistycznej wynosi zaś dla obszaru, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość 30%. Burmistrz stwierdził, że zbycie dotyczyło udziałów wynoszących 0,00666153. Od decyzji Burmistrza Miasta skarżąca wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, że organ I instancji nie wyjaśnił czy wzrost wartości nieruchomości spowodowany był wprowadzeniem nowego planu zagospodarowania, czy też spowodowany był innymi czynnikami. Skarżąca wskazała także, że w decyzji nie wyjaśniono ponadto, kiedy nowy plan wszedł w życie jak i nie uwzględniono, że w rejestrze gruntów przedmiotowa działka była przeznaczona min. na cele mieszkaniowe, grunty orne i grunty pod rowami, bez wskazania proporcji. Co więcej, w ocenie skarżącej, w uzasadnieniu decyzji brak jest wyjaśnienia kalkulacji ustalonych opłat od każdego sprzedanego udziału jak i brak jest wyceny poszczególnych zbywanych udziałów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3 i 4 a także art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące możliwość ustalenia opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim zaś rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 12 lutego 2018 r. wykazał wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma podstaw do podważenia ustaleń poczynionych w tym operacie. Biegły przy szacowaniu cen rynkowych uwzględnił powierzchnię poszczególnych udziałów a dokonując analizy rynku przypisał poszczególnym cechom wagi, co pozwoliło w dalszej części wyceny dokonać stosownych korekt. Organ I instancji ustalając kwotę opłaty planistycznej oparł się zaś na wielkościach udziałów w nieruchomości a tym samym odniósł się do ich powierzchni. Ponadto, skarżąca zbyła udziały w przedmiotowej nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Jednocześnie, Kolegium wyjaśniło, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 września 2012 r., nr XXVI/335/2012, wszedł w życie w dniu 17 listopada 2012 r. a postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 9 listopada 2017 r. Tym samym zachowany został termin, o którym mowa w art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym roszczenie o opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, zarzucając, że decyzja ta wydana została z naruszeniem: art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez: brak uzasadnienia faktycznego co do podstaw i zasad utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, brak wskazania wysokości należnej opłaty planistycznej oraz podstaw i sposobu jej wyliczenia, brak ustalenia i wyjaśnienia różnicy pomiędzy wartością całej tej działki a poszczególnymi udziałami w jej współwłasności, zbywanymi w okresie rozpatrywanym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę w granicach sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2019 r., nr [...], wydana została z naruszeniem prawa materialnego, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowiący materialnoprawną podstawę kontrolowanych w sprawie decyzji przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa te nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Warunkiem nałożenia w drodze decyzji opłaty z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości, przy czym ów wzrost wartości nieruchomości musi nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest operat szacunkowy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1410/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie bowiem z treścią art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 492 ze zm.) rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Jednakże, stosownie do treści art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jak ustalono w orzecznictwie, określony w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, jako organu merytorycznego w sprawie, zobligowanego z woli ustawodawcy do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy, a nie jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji (zob. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1371/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie, zgodnie z treścią art. 156 ust. 4 operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przy czym, zgodnie z § 58 ust. 1 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U z 2004 r., Nr 207, poz. 2109), potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje poprzez dołączenie do niego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu. Rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy podpisuje go, zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego (§ 57 ust. 1 ww. rozporządzenia). Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który sporządził operat, następuje zatem poprzez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu a dodatkowo analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy. Klauzula jest to osobny od operatu dokument, który stanowi potwierdzenie jego aktualności (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1458/09, niepubl.). Dokumentem, o którym mowa w art. 156 ust. 4 ustawy jest oryginał klauzuli albo poświadczona za zgodność z oryginałem kopia klauzuli potwierdzającej aktualność operatu (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1058/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostały w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. w dniu 12 lutego 2018 r. Jednakże, w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, tj. w dniu 29 kwietnia 2019 r., upłynął termin 12 – miesięczny, o którym mowa w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami a w aktach sprawy brak jest klauzuli wymaganej mocą art. 156 ust. 4 tej ustawy. Wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji w oparciu o nieaktualny już operat szacunkowy stanowi istotne naruszenie art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji i art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. W tej sytuacji Sąd nie może ustosunkować się do merytorycznych zarzutów dotyczących wyceny zawartej w sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operacie, zarówno w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, jak i wysokości opłaty. Takie działanie Sądu nie znajdowałoby usprawiedliwienia w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności w art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie jest bowiem możliwe traktowanie nieaktualnego operatu szacunkowego, jako podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania. Bez potwierdzenia aktualności operatu nie można formułować żadnych wiążących konkluzji, sprowadzających się do jednoznacznego stwierdzenia, czy organy administracyjne prawidłowo ustaliły wysokość opłaty. W tym zakresie ustalenia Sądu mogłyby być uznane za przedwczesne, a w efekcie – nie mogące wywołać skutków, o których mowa w art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1058/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, że niewątpliwie jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania, pobiera się zarówno w sytuacji zbycia całej nieruchomości, jak również jej części lub udziału w jej własności. Możliwość taką potwierdził już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OPK 17/98 (publ. ONSA 1999/4/12, LEX nr 37107). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że w art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zawierającym analogiczną regulację co art. 36 ust. 4 u.p.z.p.) chodzi też o zbycie części nieruchomości, mimo iż w przepisie tym jest mowa jest o zbyciu "nieruchomości" bez dodatkowego określenia "w całości lub w części". Nie ulega przy tym wątpliwości, że warunkiem koniecznym jest wzrost wartości całej nieruchomości w następstwie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opłata planistyczna ustalona jest natomiast jako ułamek wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, odpowiadający ułamkowemu udziałowi w prawie własności nieruchomości, który był przedmiotem zbycia. Liczba udziałów uwzględniona przy ustaleniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna przy tym wynikać z udokumentowanej w aktach sprawy umowy sprzedaży. Powyższe okoliczności wymagały zatem ustalenia a także wyjaśnienia w szczególności co do sposobu obliczenia nałożonej na skarżącą opłaty w podjętej w sprawie decyzji, tym bardziej, że skarżąca zwracała na to uwagę we wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji. Tymczasem, Kolegium do okoliczności tych w ogóle się nie odniosło, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na naruszenie wskazanych powyższej przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2019 r. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni powyższe rozważania stosownie do treści art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchylając wyłącznie zaskarżoną decyzję Sąd miał na uwadze, że ponownie rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, Kolegium może skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.