II SA/Gd 449/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia 8 lutego 2011 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego G. B. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący G. B. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 marca 2011 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Miasta z 8 lutego 2011 r. o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia. Z akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne. Wnioskiem z 3 stycznia 2011 r. skarżący zażądał wydania mu przez Burmistrza Miasta zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wniosku wynika, że skarżący domagał się zaświadczenia, iż zmiana sposobu użytkowania budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w L., polegająca na tym, że zamiast użytkowania budynku jako warsztatu rzemieślniczego, będzie on wykorzystywany na cele mieszkalne, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z 8 lutego 2011 r. Burmistrz Miasta, powołując się na art. 219 k.p.a., odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści. Uzasadniając postanowienie stwierdzono, że działka nr [...] znajduje się na terenie określonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała z 31 sierpnia 2001 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego nr 79, poz. 985) jako teren elementarny "01.27.MN o dominującej funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności, w wydzieleniu wewnętrznym 1.1ZP, stanowiącym rezerwę terenu dla zieleni parkowej z zagospodarowaniem dla rekreacji i wypoczynku mieszkańców". Zaznaczono też, że skarżący z podobnym wnioskiem występował już w 2006 r., lecz nie został on uwzględniony zarówno przez Burmistrza, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które rozpoznając jego zażalenie od postanowienia organu pierwszej instancji utrzymało je w mocy. Skarżący w zażaleniu od tego postanowienia przedstawił powody zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – zakończenie prowadzenia działalności rzemieślniczej z powodu przejścia na rentę i chęć zapewnienie mieszkania dzieciom. Rozpoznając zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło zaskarżone postanowienie, którym utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] jest położona na terenie oznaczonym symbolem 01.27.MN. Dalej SKO wskazało, że § 7 pkt 6, ppkt 1.1 planu miejscowego brzmi następująco: "rezerwacja terenu oznaczonego na rysunku planu jako 1.1ZP dla zieleni parkowej z zagospodarowaniem dla rekreacji i wypoczynku mieszkańców". W oparciu o to SKO stwierdziło, że "tak ustalona rezerwa terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza wprowadzenia tam funkcji mieszkalnej". W konsekwencji tego SKO uznało, że postanowienie organu pierwszej instancji jest zgodne z art. 218 i art. 219 k.p.a. W skardze skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7 i art. 218 § 2 k.p.a., polegające na tym, że nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz na tym, że załatwiono sprawę bez uwzględnienia słusznego interesu strony postępowania, - art. 219 § 1 k.p.a. w zw. z uchwałą Rady Miejskiej z 31 sierpnia 2001 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści oraz - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., polegające na zaniechaniu uchylenia postanowienia i orzeczenia, co do istoty sprawy, mimo że istniały podstawy do uwzględnienia żądania skarżącego. Uzasadniając skargę skarżący podnosił, że dominującą funkcją terenu, na którym znajduje się działka nr [...], jest zabudowa mieszkaniowa. Wskazywał, że znalazło to odbicie w zapisach ewidencji budynków, z której wynika, że działka ta jest działką budowlaną. Powołał się też na zapisy planu miejscowego, dotyczące jego zdaniem, zabudowy istniejącej w chwili uchwalenia planu (§ 6 ppkt 4.3, § 6 ppkt 4.4), wywodząc, że dopuszczalna jest adaptacja tej zabudowy na cele mieszkalne. W związku z tym podkreślił, że zabudowa, którą zamierza dostosować do celów mieszkalnych już istnieje i powstała zgodnie z obowiązującymi przepisami. Stwierdził, że niezrozumiałym jest, iż zmiana sposobu użytkowania na funkcję dominującą na określonym terenie jest z planem miejscowym niezgodna, zaś dalsze wykorzystywanie budynku w dotychczasowy sposób z tym planem nie koliduje. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, rezerwacja terenu na zieleń parkową nie powinna decydować o zakazie zmiany sposobu użytkowania istniejącej zabudowy. W końcu skarżący powołał się na to, że ograniczenia, których doświadcza, godzą w prawo własności i odwołał się do zasady proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przede wszystkim wymaga wyjaśnienia kwestia związana z negatywnym rozpoznaniem już, jak napisano w postanowieniu organu pierwszej instancji, podobnego wniosku skarżącego. Jest to o tyle istotne, że Sądowi znany jest z urzędu fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnie wyrokiem z 14 lutego 2007 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 544/06, oddalił skargę skarżącego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 lipca 2006 r. w przedmiocie "wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego". Wyrok ten uprawomocnił się bez sporządzenia uzasadnienia nie wiadomo więc czego w istocie dotyczyła ta sprawa. Pewne jest natomiast, że przedmiotem zaskarżenia było inne niż w rozpoznawanej sprawie postanowienie. To wystarczy do stwierdzenia, iż nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że zarzuty skargi są zasadne. Odmowa wydania skarżącemu zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oparta została na błędnej wykładni tego aktu prawa miejscowego. Słusznie skarżący zarzuca, że w procesie wykładni nie uwzględniono szczególnej ochrony prawa własności i zasady proporcjonalności. Nadto trafnie zwrócił uwagę na paradoks, do którego doprowadziła wykładnia planu miejscowego, przyjęta przez organy administracji. Zasadnicze zagadnienie w rozpoznawanej sprawie polega na tym, że na terenie w planie miejscowym przeznaczonym na budownictwo mieszkaniowe znajduje się enklawa, w której położona jest działka nr [...], zarezerwowana na zieleń parkową, w której przewiduje się zagospodarowanie w celu rekreacji i wypoczynku mieszkańców. Zdaniem organów administracji decydujące znaczenie ma w tym przypadku zarezerwowanie terenu na cel, inny niż budownictwo mieszkaniowe. Pomija się jednakże to czy możliwe jest, do czasu zrealizowania takiego celu (urządzenia zieleni parkowej), inne wykorzystanie terenu. Jest oczywiste, że ustalenia planu miejscowego nie podlegają bezpośredniemu wykonaniu. Zarezerwowanie w planie miejscowym terenu na określony cel nie daje podstawy do tego, aby organy administracji domagały się zaprzestania dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że urządzenie zieleni parkowej na terenie, który nie stanowi własności gminy, wymaga nabycia przez gminę praw do tego terenu. Dopóki więc gmina nie nabędzie praw do tego terenu, dopóty może on być wykorzystywany w dotychczasowy sposób. Za dopuszczalnością dotychczasowego wykorzystania terenu przeznaczonego w planie na określony cel przemawia wprost art. 35 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W związku z zastrzeżeniem zawartym w tym przepisie, z którego wynika, że w planie miejscowym można ustalić inny sposób tymczasowego wykorzystania terenów, których przeznaczenie zmieniono, zaznaczyć należy, że plan miejscowy, który był podstawą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, takich zastrzeżeń w zakresie działki nr [...] nie zawiera. Mając powyższe na uwadze jasne jest, że działka nr [...], mimo że znajduje się na terenie zarezerwowanym w planie miejscowym na zieleń parkową, do czasu urządzenia parku może być wykorzystana w dotychczasowy sposób. Powstaje jednak pytanie czy to dotychczasowe wykorzystanie należy rozumieć ściśle, czyli w ten sposób, że istniejące na tym terenie budynki mogą być wykorzystywane tylko zgodnie z dotychczasową funkcją. Czy też istnieją podstawy do tego, aby uznać, że w ramach dotychczasowego sposobu wykorzystania istniejącego budynku możliwa jest zmiana jego funkcji, w szczególności na taką, która jest w planie miejscowym określona jako dominująca na terenie okalającym enklawę. W ocenie Sądu istnieją podstawy do opowiedzenia się za drugim z przedstawionych sposobów wykładni. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności – prawa, które podlega konstytucyjnej ochronie. W związku z tym przy wykładni ustaleń planu miejscowego w pełni ma zastosowanie zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Należy zatem przeprowadzić test, polegający na sprawdzeniu, jakie szczególne wartości przemawiają za tym, aby właściciel budynku znajdującego się na terenie zarezerwowanym w planie miejscowym na zieleń parkową, w otoczeniu przeznaczonym na budownictwo mieszkaniowe, nie mógł zmienić jego dotychczasowej funkcji na funkcję mieszkaniową do czasu zrealizowania przez odpowiednie władze tak określonego celu. W ocenie Sądu żadne wartości za tym nie przemawiają. W szczególności, skoro gmina w celu zrealizowania celu określonego w planie musi nabyć prawo do terenu, to obojętne jest dla zapewnienia powodzenia tego zamierzenia, na jaki cel będzie wykorzystywany budynek już na tym terenie stojący. Zatem, nie przemawia za tym potrzeba zapewnienia realizacji zaplanowanego sposobu wykorzystania terenu. Nie przemawia też za tym wzgląd na ochronę praw innych osób. Skoro bowiem zmiana sposobu użytkowania ma pójść w kierunku funkcji dominującej, to prawa innych osób nie będą naruszone. Nawet można stwierdzić, że będą lepiej chronione niż dotychczas. Nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że wykorzystywanie nieruchomości położonej na terenie przeznaczonym na zabudowę mieszkaniową na działalność rzemieślniczą może rodzić więcej konfliktów, niż wykorzystywanie jej zgodnie z obecnym przeznaczeniem, czyli na budownictwo mieszkaniowe. Przy tym sposobie wykładni unika się też paradoksu doprowadzającego do wewnętrznej sprzeczności planu miejscowego, polegającej na tym, że mimo przeznaczenia terenu na zieleń parkową możliwe jest jego tymczasowe wykorzystanie na zabudowę rzemieślniczą, ale już nie na zabudowę mieszkaniową. Zatem, skoro według § 6 ust. 1 pkt 1 ppkt 1.1 w zw. z § 7 ust. 6 planu miejscowego dominującą funkcją terenu, na którym znajduje się działka nr [...], jest mieszkalnictwo, dopuszczalne było w ocenie Sądu uznanie, że zmianie sposobu użytkowania budynku stojącego na tej działce, wykorzystywanego na działalność rzemieślniczą, polegającej na przeznaczeniu go na mieszkanie, nie stoi na przeszkodzie § 7 ust. 6 pkt 1 ppkt 1.1 tego planu, stanowiący, iż zawierający się w tym terenie obszar, obejmujący też działkę nr [...], jest zarezerwowany dla zieleni parkowej. To wszystko prowadzi do wniosku, że wydając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszono przez błędną wykładnię prawo materialne, mianowicie § 6 ust. 1 pkt 1 ppkt 1.1 oraz § 7 ust. 6 pkt 1 ppkt 1.1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego nr 79 z 2001 r., poz. 985). W związku z tym Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Uwzględnienie skargi powoduje, że organy administracji rozpoznają sprawę ponownie z uwzględnieniem wykładni prawa materialnego przyjętej przez Sąd. Wobec uwzględnienia skargi i zawartego w skardze wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które złożył się wpis sądowy.