II SA/Gd 45/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 12 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę. Decyzją z dnia 12 grudnia 2014 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 145a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek R. T., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 27 października 2014 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, podjętą na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145a § 1 i 2 k.p.a. Jak wynika z ustaleń organu, ostateczną decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 26 stycznia 2005 r. odmówiono przyznania R. T. uprawnień kombatanckich. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 597/05 14 grudnia 1994 r., sygn. akt SA/Gd 1087/94, oddalona została skarga strony na wskazana decyzję ostateczną. Następnie do kierownika urzędu wpłynął w lutym 2013 r. ponowny wniosek strony o przyznanie uprawnień kombatanckich, po czym wnioskodawca wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia 26 stycznia 2005 r. Postanowieniem z dnia 27 marca 2013 r. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, z uwagi na to, że legalność tej decyzji była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W wyniku wymiany pism między stroną i organem R. T. złożył wniosek o wznowienie postępowania w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt P 19/10 (Dz. U. z 2012 r., poz. 76), stwierdzającym niezgodność art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., nr 42, poz. 371 ze zm.) z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie, w jakim określa termin do złożenia do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniosku o przyznanie uprawnień z tytułu określonego w art. 2 pkt 7 tej ustawy. Decyzją z dnia 27 października 2014 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na upływ miesięcznego terminu do złożenia wniosku, określonego w art. 145a k.p.a. Ustalono, że wniosek złożony został, bez konkretyzacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w piśmie nadanym w dniu 10 kwietnia 2013 r., natomiast przedmiotowy wyrok opublikowany został w Dzienniku Ustaw w dniu 20 stycznia 2012 r. R. T. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak ustalił organ, we wniosku nie wskazano nowych okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających uchylenie decyzji ostatecznej. W zaskarżonej decyzji Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych powołał się na zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) oraz nadzwyczajny tryb postępowania wznowieniowego. Przywołał też treść art. 145a § 1 i 2 k.p.a., na podstawie którego można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skargę o wznowienie postępowania w takim przypadku wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jak ponownie ustalił organ, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., na który powołał się wnioskodawca, wszedł w życie z dniem 20 stycznia 2012 r., natomiast strona wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w dniu 10 kwietnia 2013 r. Tym samym wniosek według organu nie mógł zostać uwzględniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. T. twierdzi, że zaskarżona decyzja z dnia 12 grudnia 2014 r. jest wadliwa, podobnie jak decyzja z 2005 r., ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący takiej sprawy. Jego zdaniem, przyznanie mu uprawnień kombatanckich jest zasadne. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Przy piśmie procesowym z dnia 31 marca 2015 r. skarżący złożył fotokopię prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Koszalinie II Wydziału Karnego z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II Ko 153/14 zasądzającego na rzecz R. T. od Skarbu Państwa odszkodowanie tytułem zadośćuczynienia, na podstawie art. 8 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1467) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Takie też unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność, ewentualnie w szczególnych przypadkach – wydanie z naruszeniem prawa. W przypadku zaś, gdy nie występują przesłanki wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 tej ustawy. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż ten, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Kontrolując zatem zaskarżoną decyzję w świetle przywołanych kryteriów sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa procesowego przez rozstrzygający sprawę organ, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 27 października 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia 19 maja 2005 r. dotyczącą odmowy przyznania uprawnień kombatanckich. Rozstrzygniecie zapadło wskutek ustalenia, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 19 maja 2005 r., (jednocześnie prawomocną wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 597/05), złożony na podstawie art. 145a § 1 k.p.a., wniesiony został z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145a § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 145a k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1). W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Według treści przepisu art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. § 2. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. § 3. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. § 4. Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie. (wszystkie przytoczone przepisy w brzmieniu obowiązującym na dzień skarżonego rozstrzygnięcia). Według ustaleń organu, wniosek skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną odmawiającą przyznania uprawnień kombatanckich, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, złożony został w dniu 10 kwietnia 2013 r. Ustalenie tej daty ocenić należy jako prawidłowe, potwierdzone jest ono materiałem dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych, zawierających obszerną, wieloletnią korespondencję organu ze skarżącym. Jak wynika też z ustaleń organu i akt sprawy, wcześniejszy wniosek skarżącego, o przyznanie uprawnień kombatanckich, datowany dnia 25 lutego 2013 r. (zob. k. 211-212 akt administracyjnych), po sprecyzowaniu skutkiem wyjaśnienia organu, że strona domaga się wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym nieważnościowym, na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (pismo k. 223 akt administracyjnych), zakończony został postanowieniem Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 27 marca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 maja 2005 r. Kolejne pismo R. T. skierowane do organu, z dnia 8 kwietnia 2013 r., z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich, nadane w urzędzie pocztowym dnia 10 kwietnia 2013 r. (pismo k. 227 akt administracyjnych) przywołuje okoliczność zmiany kształtu ustawy o kombatantach wskutek "obecnie obowiązującego w tej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego". Ostateczne sprecyzowanie, który wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest podstawą złożonego wniosku, a także stanowisko w kwestii domagania się wznowienia postępowania na podstawie art. 145a k.p.a., znalazło się w kolejnych pismach skarżącego, z dnia 17 lipca 2014 r., 28 sierpnia 2014 r. oraz z dnia 15 października 2014 r. (pisma k. 308, 319 i 379 akt administracyjnych). Poprzedzone ono zostało pismami wyjaśniającymi kierownika urzędu, informującymi stronę o stanie prawnym i faktycznym w związku z istnieniem decyzji ostatecznej odmawiającej przyznania uprawnień kombatanckich i uprawnieniami strony odnośnie wzruszenia tej decyzji w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego – wznowienia postępowania lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. (pisma k. 306, 317, 330 akt administracyjnych). Nie budzi zatem wątpliwości sądu, że najbardziej korzystną, najwcześniejszą datą złożenia przez skarżącego pisma z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia 19 maja 2005 r., ze wskazaniem, że chodzi o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt P 19/10, jest ustalona przez organ data 10 marca 2013 r. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jak prawidłowo ustalił organ, opublikowany został w Dzienniku Ustaw z dnia 20 stycznia 2012 r. Termin miesięczny na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 k.p.a. upłynął zatem 20 lutego 2012 r. Jak wyjaśnia się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, termin określony w art. 145a § 2 ma charakter procesowy, może być przywrócony na ogólnych zasadach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 710/10, LEX nr 753130, według którego "Termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny orzeczenia przez TK o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, określony w art. 145a § 2 k.p.a., jest terminem o charakterze procesowym, wobec czego ma do niego zastosowanie instytucja przywrócenia terminu", także Komentarz do art. 145a k.p.a. Małgorzata Jaśkowska, LEX-el). Bieg miesięcznego terminu rozpoczyna się z dniem utraty mocy wadliwego przepisu (por. M. Kopacz, Wznowienie ogólnego postępowania administracyjnego na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Olsztyn 2008, s. 112). Ustalona w niniejszej sprawie data wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., (zakresowego) jako data publikacji tego wyroku, jest prawidłowa. Strona skarżąca w sposób niewątpliwy uchybiła terminowi złożenia wniosku i to w sposób znaczny, przekraczający jeden rok. W świetle prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego, wyczerpującego informowania strony o jej sytuacji prawnej i faktycznej, udzielaniu skarżącemu niezbędnych wskazówek, nie można Szefowi Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych postawić zarzutów odnośnie naruszenia przepisów art. 7, 8, 9 k.p.a. Przeciwnie, organ procedował prawidłowo, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego wynikających ze wskazanych przepisów. Natomiast wskazać trzeba, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych naruszył zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją własną przepis art. 149 § 3 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., ustalonym nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. nr 6, poz. 18). Odmowa wznowienia postępowania następuje postanowieniem, a nie decyzją, jak w stanie prawnym obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. Niemniej sąd ocenia naruszenie tego przepisu postępowania jako niemające istotnego wpływu na wynik sprawy, a to z następujących przyczyn: po pierwsze, niezależnie od formy, rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie mogło mieć jedynie treść odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego, z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania opartego o przepis art. 145a k.p.a.; po drugie, wnioskodawca nie został pozbawiony prawa do kontroli instancyjnej (z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), ani prawa do kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia ostatecznego. Tak więc uchybienie to jako nieistotne, nie mogło wywołać skutku uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Argumentacja skargi nie zasługuje zatem na uwzględnienie, tym bardziej, że w istocie zmierza ona do ponownego rozpatrzenia wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich, co w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zakończonym rozstrzygnięciem o odmowie wznowienia postępowania wskutek uchybienia terminu nie było możliwe. Złożony przez skarżącego jako dowód prawomocny wyrok sądu karnego przyznający odszkodowanie tytułem zadośćuczynienia, nie miał znaczenia w niniejszej sprawie, w której rozstrzygnięcie w sposób formalny zamyka drogę do wznowienia postępowania, ale opartego na innej przesłance. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.