II SA/Gd 45/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w R. na postanowienie Wojewody z dnia 5 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 5 października 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2017 roku, nr [..], Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 5 października 2017 roku, nr [..], o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 stycznia 2015 roku, nr [..], którą udzielono A. pozwolenia na budowę zespołu 9 małych budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynków w zabudowie bliźniaczej w G. przy ul. S./P. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że w dniu 31 sierpnia 2017 roku B. (dalej: "skarżąca") złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta z dnia 29 stycznia 2015 roku w trybie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.". Wniosła również o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 stycznia 2015 roku. Postanowieniem z dnia 13 września 2017 roku Prezydent Miasta wznowił postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Następnie, w dniu 5 października 2017 roku, wydał postanowienie, którym odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 stycznia 2015 roku stwierdzając, że wstępna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji ostatecznej. Na postanowienie w sprawie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zażalenie do Wojewody wniosła skarżąca, zarzucając mu naruszenie art. 152 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w wyniku bezpodstawnego uznania, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 29 stycznia 2015 roku. Skarżąca powołała się na okoliczność, że należąca do niej działka nr [..] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu realizowanego na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę. Skarżąca powinna była zatem być stroną postępowania. Występujące ograniczenia są na tyle istotne, że przekreślają możliwość zagospodarowania działki nr [..] zgodnie z jej przeznaczeniem, co prowadzi do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane". Organ drugiej instancji nie uwzględnił tego zażalenia. Powołując się na treść art. 152 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej oznacza, że kwestia ta nie podlega udowodnieniu, konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Do zastosowania art. 152 k.p.a. wystarczy zatem wskazanie na prawdopodobieństwo, bez względu na jego stopień. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych interpretacja tych przesłanek powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. winno być zatem traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając takie postanowienie, właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Organ drugiej instancji dodał, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zdaniem Wojewody, według wstępnej oceny materiału dowodowego, argumenty przedstawione w zażaleniu nie dają podstaw do uznania, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji, przy czym ta wstępna ocena nie jest wiążąca dla późniejszej weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 stycznia 2015 roku i nie oznacza odmowy uchylenia tej decyzji. Poza tym, na każdym etapie postępowania możliwe jest wstrzymanie wykonania decyzji, gdyby organ orzekający doszedł do przekonania, że jest to konieczne. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko inwestora zawarte w piśmie z dnia 10 października 2017 roku, w którym stwierdzono, że organ pierwszej instancji w ogóle nie zbadał przesłanki z art. 148 k.p.a., to jest nie ustalił, czy miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania został przez skarżącą zachowany. A zatem wstrzymanie wykonania decyzji na obecnym etapie postępowania, w ocenie Wojewody, byłoby co najmniej przedwczesne. Może bowiem dojść do sytuacji, w której - w wyniku przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego - okaże się, że wyżej wymieniony termin nie został zachowany i wówczas postępowanie wznowieniowe należałoby umorzyć. Jak stwierdził organ drugiej instancji, wydając postanowienie wziął pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne i na tej podstawie wstępnie ocenił, że obecnie brak jest podstaw do przyjęcia, iż decyzja Prezydenta Miasta zostanie uchylona. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie wniosła B. zarzucając mu naruszenie art. 152 § 1, art. 7 i art. 8 k.p.a. Skarżąca podniosła, że winna być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jest bowiem właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością, dla której wydano pozwolenie na budowę, a planowana inwestycja wprowadza istotne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu skarżącej. Nieruchomość skarżącej podlega zabudowie, o czym świadczy fakt uzyskania przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy dla budowy na nieruchomości domu wielorodzinnego. Ustosunkowując się do formalnej okoliczności zachowania terminu do złożenia wniosku, skarżąca wskazała, że zachowała termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Ze złożonego wniosku wynikało, że skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji w dniu 1 sierpnia 2017 roku. Wniosek o wznowienie postępowania sporządziła i złożyła w dniu 29 sierpnia 2017 roku. Termin do złożenia wniosku został zatem zachowany. Skarżąca podkreśliła przy tym, że okoliczność zachowania terminu do złożenia wniosku nie była kwestionowana przez organ pierwszej instancji, który postanowieniem z dnia 13 września 2017 roku wznowił postępowanie w sprawie. Organ drugiej instancji rozpoznający zażalenie na postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym niezasadnie zatem uznał, że wstrzymanie wykonania decyzji jest przedwczesne z uwagi na brak zbadania zachowania terminu do złożenia wniosku. Organ ten mógł w prosty sposób, na podstawie okoliczności zawartych we wniosku, ocenić zachowanie przez skarżącą tego terminu, a w razie wątpliwości - zażądać wyjaśnień w tym zakresie. Organ odwoławczy jest bowiem organem rozpoznającym sprawy merytorycznie i ma obowiązek dokonania ponownej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w razie konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. W ocenie skarżącej zawarta w zaskarżonym postanowieniu argumentacja, zgodnie z którą skarżąca nie wykazała prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, bowiem w sprawie nie zbadano terminu do złożenia podania o wznowienie, jest zatem nieprawidłowa. Skarżąca dodała, że - wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W sprawie istnieje przesłanka określona w art. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skarżąca, jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora, winna być stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko skarżącej znajduje podstawę prawną w unormowaniu art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Okoliczność, że nieruchomość skarżącej sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością inwestora, a inwestor realizuje zabudowę mieszkaniową w odległości 4 metrów od granicy nieruchomości, z reguły świadczy o istnieniu ograniczeń w zabudowie sąsiedniej nieruchomości. W istocie zatem, już samo usytuowanie nieruchomości skarżącej, która graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestora, zapewniać winno skarżącej status strony postępowania w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z załączonej zaś do wniosku skarżącej analizy nasłonecznienia wynika, że w sytuacji realizacji obiektu budowlanego, na podstawie aktualnie posiadanej koncepcji budynku, warunki nasłonecznienia przewidziane w § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) - dalej w skrócie jako "rozporządzenie", nie zostaną spełnione. Skarżąca powołała się także na przepis określający odległość placów zabaw od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów wskazujący, że odległość ta powinna wynosić co najmniej 10 m. Uniemożliwia to realizację przez skarżącą budynku z oknami od strony granicy nieruchomości w odległości 4 metrów od granicy, w sytuacji zbliżenia palcu zabaw do granicy na odległość mniejszą niż 6 m. Skarżąca zarzuciła organowi, że nie poddał analizie żadnej z tych okoliczności, niezasadnie uznając, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z powyższych względów skarżąca stwierdziła, że zaskarżone postanowienie narusza art. 7 k.p.a., wprowadzający zasadę podejmowania przez organy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz art. 8 k.p.a., statuujący zasadę działania przez organy w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że termin do złożenia wniosku został zachowany, Wojewoda stwierdził, że fakt zachowania tego terminu ocenić powinien organ I instancji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w tej sprawie nie znajduje zastosowania. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wyłącznie postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 stycznia 2015 roku orzekającej o udzieleniu pozwolenia na budowę zespołu 9 małych budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz budynków w zabudowie bliźniaczej w G. przy ul. S. /P., oceniane w świetle przesłanki wstrzymania określonej w art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a." Będący podstawą postanowienia wydanego w kontrolowanym postępowaniu art. 152 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W sytuacji zatem złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji kończącej postępowanie, które zostało następnie wznowione, podstawowym obowiązkiem organu jest ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego. Podkreślić należy, że dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Przesłanka prawdopodobieństwa nie wymaga dowodu, albowiem prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Wskazać należy także, że interpretacja art. 152 § 1 k.p.a. winna mieć charakter ścieśniający, słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 961/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji (tak: M. Jaśkowska, w: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX, 2016). Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego powinna być przekonywująca i wyczerpująca. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, iż wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie tego przepisu może nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu, w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego. Przepisy nie wymagają bowiem, aby czynność ta poprzedzona była postanowieniem o wznowieniu postępowania (zob. np. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 619/11, podobnie wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 973/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Samo zatem wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie przesądza jeszcze o zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej. Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy prowadzące postępowanie nie przeprowadziły i nie zbadały rzetelnie przesłanki wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności żaden z nich nie odniósł się do argumentów, które w ocenie skarżącej przemawiają za prawdopodobieństwem je uchylenia, a jednocześnie świadczą o przysługującym jej interesie prawnym w sprawie oraz podważają wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji są zbyt lakoniczne i nie wskazują na faktyczne zbadanie przez organy przesłanki "prawdopodobieństwa", o której mowa w art. 152 k.p.a. Organ pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę wskazując jedynie na bliżej nieopisaną wstępną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która doprowadziła ten organ do wniosku, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia 29 stycznia 2015 roku. W istocie jedynie zacytował przepis art. 152 § 1 k.p.a. uznając, że wskazana w nim przesłanka wstrzymania wykonania decyzji nie zachodzi w tej sprawie. Organ drugiej instancji zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji, także nie dokonując w tym zakresie żadnych własnych ustaleń. Wojewoda – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, formułując taki sam wniosek, co organ pierwszej instancji – również oparł się na bliżej niedookreślonej wstępnej ocenie materiału dowodowego. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika bowiem – brak jest w tym zakresie jakichkolwiek wyjaśnień, na jakiej podstawie organ II instancji twierdzi, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej. Jedynym argumentem podnoszonym przez Wojewodę były wątpliwości dotyczące zachowania przez skarżącą terminu do zgłoszenia wniosku o wznowienie postępowania, którego zachowania organ I instancji nie kwestionował, a które organ II instancji mógł sam wyjaśnić w postępowaniu zażaleniowym, czego nie uczynił. Należy podkreślić, że ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonana przez pryzmat zarzutów podnoszonych we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Tymczasem w uzasadnieniach postanowień organów obu instancji takiego odniesienia się do treści wniosku skarżącej zabrakło, co słusznie zarzucała skarżąca w skardze wniesionej do sądu. Jak wynika z treści wniosku o wstrzymanie, strona skarżąca wskazywała na konkretne okoliczności, które w jej ocenie uprawdopodabniają uchylenie kwestionowanej decyzji. W szczególności podnosiła, że jej nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością inwestora, a inwestor realizuje zabudowę mieszkaniową w odległości 4 metrów od granicy nieruchomości, co powoduje istotne ograniczenia w zabudowie jej nieruchomości, związane m.in. z warunkami nasłonecznienia przewidzianymi w § 60 rozporządzenia oraz usytuowaniem palcu zabaw na nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska strona załączyła do wniosku opinię z dnia 28 sierpnia 2017 roku. Z uzasadnień postanowień wydanych w sprawie wynika natomiast, że organy nie dokonały ani analizy twierdzeń skarżącej zawartych we wniosku, ani też zaoferowanego przez nią dowodu, co niewątpliwie powinny były uczynić zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a. Konkludując, stwierdzić należy, że organy obu instancji nie rozpoznały prawidłowo wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji, do czego były zobowiązane wydając postanowienie w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. Wyjaśnić przy tym trzeba, że wprawdzie w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego przepisu istotnie – tak jak wskazywał Wojewoda, nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowieniowego postępowania, jednak reguła ta nie zwalnia organu od obowiązku odniesienia się do okoliczności podnoszonych przez stroną, w tym dotyczących zaistnienia w sprawie przesłanki wznowieniowej, gdyż jedynie ich należyte zbadanie pozwala ocenić czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania, a co za tym idzie - zaistnienie przesłanki wstrzymania, o której mowa w art. 152 k.p.a. Tym samym, ustalenia organów nie spełniają wymogów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., co powoduje, że kontrolowane postanowienia dotknięte są wadami, które musiały prowadzić do ich wyeliminowania z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trudno przy tym stwierdzić, nie wynika to z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, z jakich przyczyn Wojewoda uznał, że nie ma możliwości samodzielnego zbadania okoliczności zachowania przez skarżącą terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu zbadanie tej okoliczności mogło odbyć się w toku postępowania przed organem drugiej instancji. Jeżeli konieczne było przeprowadzenie w tym zakresie określonych dowodów, wówczas Wojewoda powinien skorzystać z trybu z art. 136 w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Jeżeli zaś braki w materiale dowodowym przekraczałyby granice uzupełniającego postępowania dowodowego, podstawą orzekania przez organ odwoławczy powinien stać się przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Wskazać w tym kontekście należy, że w celu właściwej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przepis art. 7 k.p.a. nakłada również na organ drugiej instancji obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 k.p.a. w całości powinien być przedmiotem oceny. Zasady te znajdują również zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewoda, naruszając wskazane przepisy, nie dochował tych obowiązków i nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący oraz całościowy w jej granicach przedmiotowych. W związku powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji (vide punkt pierwszy sentencji wyroku). O kosztach postępowania w postaci wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie drugim sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organy zobowiązane będą dokonać, według reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., prawidłowej oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania, w szczególności mając na uwadze powołane przez skarżącą we wniosku o wstrzymanie wykonania tej decyzji okoliczności. Ponadto przedmiotem swych ustaleń uczynią zachowanie przez skarżącą terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Zajęte w sprawie stanowisko organy powinny zaś uzasadnić stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. oraz uczynić zadość wyartykułowanym w art. 8 i art. 11 k.p.a. zasadom postępowania.