II SA/Gd 451/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. W.-F. na decyzję Wojewody z dnia 11 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej S. W.-F. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 11 kwietnia 2013 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z 14 lutego 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie budowy drogi gminnej od ul. [...] do przejazdu kolejowego w Ż. na działkach wyszczególnionych w sentencji decyzji w gminie Ż., przebudowy sieci elektroenergetycznej na działkach wskazanych w sentencji decyzji w gminie Ż. oraz na budowę sieci oświetleniowej na działkach wyszczególnionych w sentencji decyzji w gminie Ż. Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 14 lutego 2013 r. Starosta, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Gminy, zezwolił temu organowi na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej od ulicy [...] do przejazdu kolejowego w Ż. W punkcie pierwszym decyzji starosta zatwierdził projekt podziału nieruchomości przeznaczonych do realizacji drogi publicznej na działkach wyszczególnionych w tabeli, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji; W punkcie drugim decyzji starosta zatwierdził projektu budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie drogi na działkach o nr ew.: [...] w Ż., przebudowie sieci elektroenergetycznej na działkach o nr ew.: [...] w Ż. oraz na budowie sieci oświetlenia na działkach o nr ew.: [...] w Ż. W decyzji szczegółowo określono wymagania dotyczące realizacji powyższej inwestycji. Odwołanie od decyzji złożyła S. W. – F., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zarzucono naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia czynności niezbędnych do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy w świetle wymogów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji, wydana decyzja, zdaniem odwołującej, narusza zasady, wnikające z art. 10 i 77 k.p.a. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Wojewoda zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ocenił prawidłowość zastosowanej przez organ pierwszej instancji procedury, zmierzającej do wydania kwestionowanej decyzji, uznając ją za prawidłową. Powołano ponadto przepisy prawa materialnego, będące prawną podstawą decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy napisał, że organ administracji nie stosuje przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących rokowań z właścicielami nieruchomości, przez które przebiega droga. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym ogólne zasady funkcjonowania tzw. specustawy drogowej, której zasadniczym celem jest uproszczenie procedury związanej z przygotowaniem inwestycji drogowych w stosunku do zasad obowiązujących na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze na powyższą decyzję S. W. – F. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżąca sformułowała zarzut naruszenia jej prawa własności, przysługującego w odniesieniu do nieruchomości, którą obejmuje planowana inwestycja drogowa. Skarżąca podkreśliła, że nieruchomość stanowiąca jej własność nigdy nie była drogą gminną, ani na niej taka droga się nie znajdowała. Była to natomiast droga prywatna. Zdaniem skarżącej, w takiej sytuacji przepisy specustawy drogowej nie mogą stanowić prawnej podstawy do podejmowania decyzji w odniesieniu do jej nieruchomości, w szczególności zaś do jej wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko sformułowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Na rozprawie dniu 22 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie cała działka skarżącej została zajęta pod drogę. Działka stanowiąca jej własność nosi nr ewidencyjny [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu badać z urzędu. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddana została decyzja Wojewody z 11 kwietnia 2013 r., na mocy której utrzymana została w mocy decyzja Starosty z 14 lutego 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie budowy drogi, przebudowy sieci elektroenergetycznej oraz budowy sieci oświetleniowej na działkach wyszczególnionych w sentencji decyzji i załączniku nr 1 do niej. Organy administracji procedowały w przedmiotowej sprawie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowy dróg publicznych (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 687, powoływanej dalej jako specustawa drogowa). Na wstępie wskazać należy, że nieuzasadnione jest stanowisko skarżącej, zgodnie z którym w odniesieniu do realizacji przedmiotowej inwestycji nie znajdują zastosowania przepisy specustawy drogowej, a orany administracji powinny dokonać wywłaszczenia nieruchomości w oparciu o ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Należy podkreślić, że celem specustawy drogowej jest, w świetle uzasadnienia jej projektu "zdecydowane uproszczenie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem nadrobienia zaległości w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju." Ratio legis komentowanej ustawy sprowadza się zatem do przyspieszenia procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce. W tym kontekście za uzasadniony należy uznać pogląd wyrażony w uzasadnieniu do wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., II OSK 2348/10, w zakresie wykładni przepisów tej ustawy i jej relacji do innych ustaw, regulujących zagadnienie realizacji inwestycji drogowych: Dokonując wykładni oraz stosując przepisy specustawy drogowej, a w szczególności jej art. 1 ust. 1 w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, należy pamiętać, że ustawa ta przewiduje daleko idące ułatwienia dla organów administracji publicznej przy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa (rozbudowa) dróg publicznych. W konsekwencji omawiana ustawa w istotny sposób wpływa na ograniczenie uprawnień jednostek, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej inwestycji. Wobec tego, skoro jest to regulacja stanowiąca wyjątek od powszechnie obowiązujących procedur gospodarowania nieruchomościami, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej rozciągającej stosowanie uproszczonych zasad i procedur do inwestycji nie będących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Powyższe stanowisko potwierdza zatem, że w zakresie określonym w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, a więc w odniesieniu do budowy dróg publicznych, zastosowanie znajdują jej przepisy jako regulacji szczególnej, wyłączającej zastosowanie przepisów innych ustaw dotyczących gospodarowania nieruchomościami, w tym ustawy o gospodarce nieruchomościami, chyba że co innego wynika z przepisów specustawy drogowej. Odesłanie do odpowiedniego zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje się w art. 11 f ust. 2 specustawy. Tylko w tym zakresie zatem organy administracji mają obowiązek uwzględnienia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli oczywiście wymagają tego okoliczności faktyczne sprawy. Co do zasady zatem stanowisko o konieczności stosowania w niniejszym stanie faktycznym przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu jednak, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy rozpoznania odwołania i jego zarzutów w kontekście indywidualnej sprawy odwołującej, co stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 k.p.a., oraz naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, objętą decyzją organu I instancji. W ramach swych obowiązków organ odwoławczy powinien ustosunkować się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów i ponownie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę administracyjną, nie ograniczając się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji w zakresie wyznaczonym odwołaniem. Tymczasem, w niniejszym stanie faktycznym wojewoda w zaskarżonej decyzji wyłącznie opisał stan faktyczny sprawy, podstawę materialnoprawną wydanej decyzji oraz przedstawił i ocenił procedurę, którą zastosowano przy wydaniu decyzji, natomiast w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów odwołania, pomijając w swych rozważaniach nawet kwestię ustalenia, czy nieruchomość skarżącej rzeczywiście przeznaczona została pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika nawet jaka nieruchomość stanowi własność skarżącej (jaki jest nr działki). Dopiero na rozprawie pełnomocnik skarżącej podał, że działka stanowiąca własność skarżącej ma numer ewidencyjny [...] w Ż. W tej sytuacji, kontrolując zaskarżoną decyzję, sąd administracyjny nie mógł w niniejszym postępowaniu prawidłowo ustalić czy stan faktyczny dotyczący nieruchomości skarżącej został prawidłowo przez organ ustalony, tym bardziej – nie mógł tego uczynić za organ. W konsekwencji, uniemożliwiło to sądowi kontrolę zasadności zarzutów podniesionych przez skarżąca w odwołaniu i w skardze, w tym także zarzutu dotyczącego zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na marginesie wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie może badać przebiegu projektowanej inwestycji drogowej, a tym bardziej wnosić jakichkolwiek korekt do tego przebiegu. Ugruntowany w tym zakresie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym regulacja ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie upoważnia organów, jak i sądu do oceny rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi pod kątem racjonalności bądź słuszności. Organy są upoważnione jedynie do oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Tym samym organy nie są upoważnione do wyznaczania lub korygowania przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi rozwiązań. Odnosząc powyższe do argumentów skargi wskazać należy, że to inwestor decyduje o przebiegu drogi, a rolą organów administracji i sądów jest ocena, czy tak ustalony przebieg nie narusza zasad i przepisów ustawy. Mając to wszystko na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji. W kwestii wykonalności zaskarżonego aktu rozstrzygnięto stosownie do art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie odwołanie skarżącej Wojewoda uzupełni ustalony stan faktyczny o ustalenia dotyczące nieruchomości skarżącej i objęcia jej zasięgiem planowanej inwestycji. Następnie organ odwoławczy oceni, czy w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji drogowej znajdują zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w kontekście art. 11 f ust. 2 specustawy drogowej. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie przepisów art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (w tym 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz 240 zł tytułem wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącej oraz 17 zł z tytułu opłaty od pełnomocnictwa).