II SA/Gd 452/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 22 października 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. W. i A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 lipca 2008 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał B. W. i A. K. rozbiórkę: 1. tymczasowego obiektu budowlanego - barakowozu obitego sidingiem, nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, 2. tymczasowego obiektu budowlanego - barakowozu nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, 3. obiektu budowlanego nietrwale związanej z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu (w.c), 4. obiektu budowlanego nietrwale związanej z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję sanitariatu (natrysku), wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K., Gmina Miasta W.. W oku postępowania ustalono, że B. W. i A. K. wspólnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudowały na działce nr [...] położonej w K. gmina Miasta W. wskazane powyżej obiekty. Według organu I instancji tymczasowe obiekty budowlane: dwa barakowozy, w tym jeden obity saidingiem, nietrwale związane z gruntem i pełniące funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję sanitariatu (w.c.) zostały wybudowane w 1997 r. Natomiast obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję sanitariatu (natrysku) został wybudowany według organu po 23 listopada 2000 r., co wynika z tego, iż w tej dacie został przeprowadzony dowód z oględzin przedmiotowej nieruchomości, gdzie nie stwierdzono istnienie tego obiektu. Postanowieniem z dnia 31 maja 2007 r. nr [...], zmienionym postanowieniem z dnia 11 lutego 2008 r. o tym samym numerze, wstrzymano prowadzenie robót przy budowie przedmiotowych obiektów budowlanych, oraz nałożono na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do 31 maja 2008 r. dokumentów określonych w sentencji wyżej wymienionego postanowienia. Do dnia wydania decyzji z dnia 9 lipca 2008 r. zobowiązane nie wykonały nałożonego obowiązku, co uzasadniało według powiatowego organu nadzoru budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, nakazanie, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosły B. W. i A. K. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu wskazały m.in., iż w chwili obecnej jest opracowywany miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego dla K.. W związku z tym sporna nieruchomość może uzyskać status pozwalający na jej zabudowę obiektami o charakterze rekreacyjnym, co powoduje, iż decyzja o rozbiórce obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] jest przedwczesna, nadto, że nakaz rozbiórki uniemożliwia im sprawowanie nadzoru właścicielskiego nad nieruchomością. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. K., a następnie decyzją z dnia 15 czerwca 2009 r. Nr [...], rozpatrując odwołanie B. W., utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. Ustalił organ odwoławczy, iż postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zabudowy działki nr [...] w K. zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z urzędu, pismem nr [...] z dnia 30 października 2000 r. Przeprowadzony w dniu 23 listopada 2000 r. dowód z oględzin działki z udziałem J. W. - męża B. W., wykazał, że na spornej działce znajdują się dwa barakowozy postawione w 1997 r. oraz obiekt pełniący funkcję sanitariatu. Ponowne oględziny, przeprowadzone dnia 24 lutego 2005 r. bez udziału właścicieli wykazały, że na wskazanej wyżej działce, poza wcześniej znajdującymi się 3 obiektami wybudowany został kolejny obiekt, pełniący funkcję natrysku. Wobec faktu, że strony nie uczestniczyły w kolejnych oględzinach, organ I instancji przesłał dnia 26 lutego 2007 r. fotokopię protokołu wraz z informacją o kontynuowaniu postępowania w sprawie samowolnej zabudowy działki nr [...] w K., oraz o możliwości wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Wobec braku pozwolenia na budowę powyższych obiektów, organ I instancji zastosował procedurę w oparciu o przepisy art. 48 ustawy Prawa budowlanego z 1994 r. i postanowieniem nr [...] z dnia 31 maja 2007 r. wstrzymał roboty budowlane związane ze wskazanymi obiektami oraz nałożył na B. W. i A. K. obowiązek przedłożenia do dnia 10 stycznia 2008 r. dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego: zaświadczenia Burmistrza Gminy o zgodności przedmiotowych obiektów z przepisami o planowaniu przestrzennym w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy terenu w przypadku obowiązującego braku planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. (Dz. U. Nr 247, poz.1844) organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 11 lutego 2008 r. zmienił z urzędu własne postanowienie z dnia 31 maja 2007 r. w zakresie nałożonych obowiązków oraz ustalił nowy termin dostarczenia dokumentów do dnia 31 maja 2008 r. Organ odwoławczy odwołał się do treści art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił naruszenie powyższego artykułu przez fakt pobudowania działce nr [...] w K. czterech obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem. Ponieważ spełnienie obowiązku określonego wskazanym wyżej postanowieniem stanowiło warunek zalegalizowania obiektów, a zobowiązane go nie wykonały, zatem organ I instancji zasadnie zastosował przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast ust. 4 powyższego przepisu stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1, czyli nakaz rozbiórki. W odniesieniu do argumentu zawartego w odwołaniu, że nakaz rozbiórki uniemożliwia stronom sprawowanie nadzoru właścicielskiego nad nieruchomością, organ wyjaśnił, iż zarzut ten jest niezasadny. Własność nie jest prawem absolutnym i może być ograniczona w drodze ustawy. Jedną z takich ustaw jest Prawo budowlane i ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każdy może realizować swoje uprawnienia wynikające z własności i innych praw majątkowych, jednakże należy to czynić zgodnie z obowiązującymi przepisami, a więc nie można budować na terenach do tego nieprzeznaczonych i bez pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku, inwestorzy narażają się na sankcje administracyjne, wynikające z naruszenia ustawy Prawo budowlane. Również niezasadny jest argument, że nakaz rozbiórki jest przedwczesny. Postępowanie w sprawie samowolnej zabudowy działki toczy się już od 2000 r. Natomiast wobec braku planu (będącego w opracowaniu) strony, zgodnie z treścią postanowienia nr [...] z 11 lutego 2008 r. zobowiązane zostały do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której to decyzji zobowiązane również nie przedłożyły, jak i pozostałych dokumentów. Wobec powyższego organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. B. W. i A. K. na powyższą decyzję złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu szczegółowo opisały sporne obiekty budowlane wskazując, są one nietrwale związane z gruntem - barakowozy są przenośne i w każdej chwili można je przetransportować. Podniosły, iż nie zdawały sobie sprawy, że na ich wybudowanie wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ich ocenie decyzje organów obu instancji są dla nich krzywdzące - na działkach sąsiednich stawiane są domki wczasowe (dla celów zarobkowych), natomiast im zabrania się postawienia tak niewielkich obiektów, jakimi są barakowozy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Kontrolując w świetle powyższych kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd ocenia, iż nie narusza ona prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 48 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone zostało postanowieniem z dnia 11 lutego 2008 r., zmieniającym postanowienie z dnia 31 maja 2007 r. w zakresie nałożonych obowiązków w części dotyczącej zaświadczenia od Burmistrza Miasta W. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez usunięcie zaznaczonego wyrażenia w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 37/06 z dnia 20 grudnia 2007 r. (OTK-A 2007/11/160, Dz. U. z 2007 r., Nr 247, poz. 1844) i określając nowy termin dostarczenia dokumentów, do dnia 31 maja 2008 r. Ustalony przez organy stan faktyczny należy uznać za niesporny. Strona skarżąca nie zakwestionowała w toku postępowania administracyjnego braku pozwolenia na budowę przedmiotowych obiektów, jak również ich opisu i parametrów ustalonych na podstawie dowodów z oględzin, a także ich funkcji. Nie budzi wątpliwości również data budowy obiektów, uzasadniająca zastosowanie wskazanych przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. jak i okoliczność, że obowiązek określony postanowieniem organu I instancji z dnia 11 lutego 2008 r. Nr [...] nie został wykonany. Tym samym prawidłowość ustaleń dokonanych w opisanym zakresie nie może budzić wątpliwości. Zdaniem Sądu ustalenia organu odwoławczego są kompletne i wyczerpujące, dokonane zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 kpa, ocena dowodów nie narusza normy wynikającej z art. 80 kpa, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 kpa. Trafnie oba organy oceniły, że zabudowa działki nr [...], stanowiącej współwłasność obu skarżących odbyła się w ramach samowoli budowlanej. Samowolą budowlaną w rozumieniu obowiązujących w dacie rozstrzygnięcia przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. jest między innymi wybudowanie lub budowa obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Opisane przez organ obiekty budowlane, wszystkie nietrwale związane z gruntem, w tym barakowozy, będące stosownie do treści art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego tymczasowymi obiektami budowlanymi, prawidłowo zostały zakwalifikowane jako wymagające pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Katalog obiektów budowlanych oraz prac budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, w tym wymagających zgłoszenia (art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego) nie obejmuje takich obiektów, jakie zostały usytuowane na działce nr [...]. Zatem twierdzenia skargi odnoszące się do faktu, że barakowozy są przenośne a szambo systematycznie opróżniane nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, w świetle ustalenia, że opisane wyżej obiekty zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem normy wynikającej z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak stanowi o tym przepis art. 48 w brzmieniu obowiązującym w dacie obu decyzji, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Zasadą jest, według treści przytoczonej wyżej regulacji, poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Tak więc, nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1879/07, Baza orzeczeń LEX nr 478287). Podkreślić należy, że możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowolnie wybudowany obiekt budowlany, dopuszcza art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06 oraz po zmianie tego przepisu dokonanej nowelą z dnia 8 października 2008 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1287), obowiązującej od dnia 6 grudnia 2008 r. Z kolei przepis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) określa wymagania, jakie należy spełnić, aby możliwe było wydanie dla zamierzonej inwestycji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wymagania te zostały wymienione w pkt 1-5 z jednoznacznie sformułowanym zastrzeżeniem, że tylko łączne ich spełnienie stwarza możliwość wydania przedmiotowej decyzji. Nadto z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę lub pod zabudowę określonego rodzaju przeznaczone są tylko te tereny, których taki sposób zagospodarowania został określony w decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że w przypadku braku w dacie skarżonego rozstrzygnięcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. W konsekwencji zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 9 lipca 2008 r. Nr [...] odpowiada prawu. Prawidłowe były bowiem ustalenia obu organów co do tego, że warunki określone w postanowieniu z dnia 31 maja 2007 r. nr [...], zmienionym postanowieniem z dnia 11 lutego 2008 r., nie zostały spełnione, dotyczy to w szczególności braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wobec ustalenia, że nie obowiązuje na terenie obejmującym działkę skarżących miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Należy również podkreślić, że o skutkach niedopełnienia wyznaczonych obowiązków inwestorki zostały prawidłowo pouczone w opisanym wyżej postanowieniu organu I instancji. Jak już zostało zaznaczone, od woli inwestora zależy, czy podda się procesowi legalizacyjnemu poprzedzającemu nakaz rozbiórki w trybie określonym w art. 48 Prawa budowlanego, poprzez wykonywanie obowiązków przewidzianych prawem i nałożonych przez organ nadzoru budowlanego. Jeśli zatem strona wiedząc, że nie obowiązuje plan nawet nie wystąpiła, jak wynika z okoliczności sprawy do Burmistrza Gminy W. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, odwoływanie się w toku postępowania administracyjnego do potencjalnej, lecz nieistniejącej jeszcze możliwości legalizacji w drodze zaświadczenia o zgodności z planem było niezasadne i niewystarczające w świetle brzmienia przytoczonego wyżej przepisu. Nieistotna pod względem prawnym jest przy tym podnoszona przez skarżące okoliczność, jakoby Gmina W. przystąpiła do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, trzeba bowiem wyjaśnić, że rozpoczęcie procedury planistycznej nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego dla postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, uzasadniającego jego zawieszenie. Możliwość zawieszenia dotyczy natomiast postępowania administracyjnego w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, stosownie do treści art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nietrafne są również dalsze zarzuty skargi. Brak świadomości, iż na wybudowanie spornych obiektów budowlanych potrzebne było pozwolenie na budowę nie ma w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygającego znaczenia prawnego. Jeśli inwestor miał w tej mierze wątpliwości, mógł przed rozpoczęciem budowy zwrócić się do organu właściwego w sprawach architektoniczno-budowlanych o udzielenie stosownej informacji. Na etapie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej przed organem nadzoru budowlanego, brak wiedzy inwestora o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie stanowi podstawy do odstąpienia od nakazu rozbiórki. Treść przytoczonego wyżej przepisu art. 48 Prawa budowlanego jednoznacznie określa warunki legalizacji poprzedzające nakaz rozbiórki, przy czym nakaz ten ma charakter bezwzględny w razie niespełnienia określonych w tym przepisie warunków. Z kolei podnoszona w skardze kwestia znajdujących się na działkach sąsiednich obiektów rekreacyjnych pozostaje poza przedmiotem kontrolowanej sprawy, wobec czego nie ma wpływu na treść skarżonych rozstrzygnięć. Na marginesie tylko wyjaśnia się skarżącym, że o ile obiekty te wybudowane zostały samowolnie, właściwy organ nadzoru budowanego wszczyna z urzędu odrębne postępowania administracyjne, które stosownie do ustalonych okoliczności zakończyć się mogą takimi samymi albo innymi decyzjami administracyjnymi, niż podjęta w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.