II SA/Gd 453/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 17 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i punkt V.3 oraz punkt VI poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego z dnia 1 września 2010 r. nr [...], 2. określa, że opisane w punkcie 1 wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. oddala wniosek uczestnika postępowania M. M. o zwrot kosztów postępowania. Decyzją z dnia 1 września 2010 r. Starosta , działając na podstawie m.in.: art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1, 3, 5 art. 128 ust. 1 pkt 4, 6, art. 131 ust. 1, 4, art. 135 pkt 3, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), dalej jako U.p.w. oraz § 19 ust. 1 pkt 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984) udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych wód opadowych i roztopowych z projektowanej kanalizacji deszczowej do zbiornika retencyjno – odparowującego wyposażonego w przelew awaryjny, przez który nadmiar wód zostanie przelany do rowu przydrożnego z dwoma przegrodami filtracyjnymi i dalej poprzez rów melioracyjny do cieku S. z nawierzchni rozbudowanego skrzyżowania drogi krajowej nr 1 z drogami wojewódzkimi nr [...] i [...] w miejscowości W., G. W., Powiat Ś. oraz nałożono na wnioskodawcę obowiązek wykonania urządzeń wodnych zbiornika retencyjno – odparowującego o powierzchni dna 305 m2, rzędnej dna: 73,23 m npm, nachyleniu skarp 1:2 obsianych trawą, wylotu rurociągu kanalizacji deszczowej (Dn 400) do zbiornika retencyjnego, przelewu awaryjnego (wlot i wylot rurociągu Dn 300) i ze zbiornika retencyjnego do rowu drogowego. Na wnioskodawcę organ I instancji nałożył także obowiązek konserwacji urządzeń wodnych poprzez utrzymanie we właściwym stanie technicznym zbiornika retencyjno – odparowującego, wylotów kanalizacyjnych oraz rowu drogowego z przegrodami, regularnego czyszczenia i kontroli technicznej ich stanu co najmniej raz w roku lub częściej w miarę potrzeb, szczególnie po ulewnych deszczach. Wnioskodawca winien również partycypować w kosztach utrzymania rowu melioracyjnego – urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, do którego odprowadzany będzie nadmiar wody, proporcjonalnie do odniesionych korzyści. Od decyzji powyższej odwołanie wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, w przekonaniu której organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy GDDKiA czerpie jakiekolwiek korzyści z istniejącego rowu melioracyjnego, od czego uzależnione jest obciążenie odwołującego się kosztami utrzymania tego urządzenia w myśl art. 128 ust. 2 pkt 3 U.p.w. Zaniechano również ustalenia właściwych proporcji odnośnie partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, wobec czego wysokość tych kosztów nie była dla wnioskodawcy przewidywalna. Jest on zobowiązany do utrzymywania infrastruktury drogowej bez względu na własne korzyści, lecz z uwagi na interes publiczny, lecz nie jest ustawowym obowiązkiem zarządcy drogi utrzymywanie urządzeń wodnych należących do innych podmiotów w stopniu nie uzasadniającym wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na drogi. Odwołująca się zakwestionowała również zapis pkt VI decyzji stwierdzający, że GDDKiA "odpowiada za wszelkie szkody powstałe w wyniku nadanych uprawnień" gdyż zapis ten jest nieadekwatny do stanu istniejącego i wymaga stosownego dowodu. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 17 marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 128 ust. 2 pkt 3 U.p.w. w razie potrzeby w pozwoleniu wodnoprawnym dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych stosowanie od odnoszonych korzyści. W prawie wodnym rów uznawany jest za urządzenie wodne. Natomiast realizacja inwestycji polegającej na rozbudowie skrzyżowania drogi krajowej nr [..] z drogami wojewódzkimi nr [..] i nr [...] w W. poprawi dotychczasowe warunki odprowadzania wód opadowych. Zdaniem organu odwoławczego nie zachodziła konieczność ustalania, jakie korzyści odnosi GDDKiA z odprowadzania wód opadowych, gdyż niepodważalny jest fakt odnoszenia takich korzyści. Skuteczne odwodnienie dróg zmniejsza bowiem podatność nawierzchni na uszkodzenia i zniszczenie, jednocześnie poprawia komfort i bezpieczeństwo jazdy. Ponadto odprowadzanie wód opadowych do rowu eliminuje konieczność odprowadzania ich w inny sposób. Zatem obowiązek partycypacji odwołującego się w kosztach utrzymania odbiornika wód opadowych w świetle obowiązujących przepisów jest oczywisty. Organ II instancji podkreślił równocześnie, że brak było w sprawie wniosku właścicieli urządzeń wodnych o ustalenie podziału kosztów utrzymania urządzenia wodnego. Sama zaś partycypacja w kosztach utrzymania urządzenia wodnego nie była przedmiotem wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze powtórzono w znacznej mierze argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł, że jest zobowiązany do utrzymywania infrastruktury drogowej, ale nie jest ustawowym obowiązkiem zarządcy drogi utrzymywanie urządzeń wodnych należących do innych podmiotów w stopniu nie uzasadniającym wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na drogi, tym bardziej bez uzasadnienia prawnego. W sprawie nie ustalono, do kogo należy instalacja odwadniająca – do zarządcy dróg czy do podmiotu trzeciego. Ponadto, poza faktem partycypacji w kosztach bez skonkretyzowania obowiązków wątpliwości skarżącego budzi zapis pkt VI decyzji, który nakłada na GDDKiA obowiązek naprawy wszelkich szkód, w tym mogących się wydarzyć bez winy skarżącego. Tymczasem wystarczające jest nałożenia obowiązku naprawy szkód dotyczących urządzeń skarżącego, jak uczyniono w pkt V pkt 2 decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Oceniając zatem legalność zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 17 marca 2011 r. Sąd uznał, że narusza na prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego tak samo jak kwestionowana przez skarżącego część poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego z dnia 1 września 2010 r., ( punkt V.3 oraz punkt VI). Podstawę prawną wydanych decyzji stanowiły uregulowania U.p.w.. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 U.p.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód oraz wykonanie urządzeń wodnych. Pozwolenie to wydaje się na wniosek, do którego dołącza się operat, decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana – w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego oraz opis zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym, o czym stanowi art. 131 ust. 1 i 2 ustawy. Dodatkowo stosownie do unormowania zawartego w art. 128 ust. 1 U.p.w. w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki. Natomiast zgodnie z art. 128 ust 2 pkt 3 cyt. ustawy w pozwoleniu wodnoprawnym, w razie potrzeby, dodatkowo ustala się obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosownie do odnoszonych korzyści. Przepis ten stwarza możliwość nałożenia na podmiot ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego kosztów utrzymania urządzeń wodnych na etapie wydawania pozwolenia wodnoprawnego, pod warunkiem jednakże, że zachodzi taka potrzeba, której istnienie właściwy organ powinien zbadać przez ewentualnym nałożeniem obowiązku. Taką potrzebą, może być np.: żądanie strony postępowania pozostającej administratorem urządzenia wodnego, z którego korzyść będzie odnosił adresat pozwolenia wodnoprawnego skierowane do organu wydającego pozwolenie. Na takim stanowisku stanął WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 6 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 157/11 (dostępne w bazie http://cbois.nsa.gov.pl). Podobny pogląd zaprezentował również WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 557/08 (dostępny w tej samej bazie). Taką potrzebą mogą być też inne okoliczności poza wyżej wymienioną. Ustalenie tych okoliczności było obowiązkiem organów, gdyż od ich istnienia uzależnione jest zastosowania art. 128 ust. 2 pkt 3 U.p.w. przy wydawaniu pozwolenia wodnoprawnego. Pamiętać bowiem należy o treści art. 64 ust. 1a U.p.w. zgodnie z którym w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Art. 64 ust. 1a U.p.w. ustanawia zatem zasadę zgodnie z którą obowiązek ponoszenia kosztów utrzymywania urządzeń wodnych obciąża tego, kto odnosi z nich korzyści, reguluje tryb ustalania wysokości tych kosztów, wskazuje podmiot uprawniony do wystąpienia z właściwym wnioskiem (właściciel urządzenia), formę prawną rozstrzygnięcia oraz organ administracji uprawniony do wydania pozwolenia. Zatem przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego organ winien zbadać, czy zachodzi potrzeba obciążenia adresata tego pozwolenia obowiązkiem wykonania robót lub partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych w oparciu o art. 128 ust. 2 pkt 3 U.p.w. przejawiająca się np. we wniosku pochodzącym od właściciela urządzenia lub w inny sposób poprzez przeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji jak i organ odwoławczy ciążącego na nich w tym zakresie obowiązku nie wykonały. W przekonaniu tutejszego Sądu organy w ogóle nie wykazały (nie odniosły się) owej potrzeby nałożenia dodatkowego obowiązku, o której mowa w art. 128 ust. 2 pkt 3 U.p.w., co w konsekwencji doprowadziło do konieczności uchylenia obu decyzji w tej części. W konsekwencji Sąd uznał, że postępowanie administracyjne prowadzone przed organami nie doprowadziło do kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. i nie znalazło odzwierciedlenia w treści uzasadnienia kontrolowanych orzeczeń, czym naruszono art. 107 § 3 K.p.a. Przywołany powyżej art. 128 U.p.w. regulujący kwestię udzielenia pozwolenia wodnoprawnego zawiera zamknięty katalog elementów, które powinna zawierać decyzja dzieląc te elementy na obligatoryjne, wyszczególnione w art. 128 ust. 1 U.p.w. takie jak np.: usytuowania i warunki wykonania urządzenia wodnego oraz elementy fakultatywne decyzji, wyartykułowane w art. 128 ust. 2 U.p.w. takie jak obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, stosowanie od odnoszonych korzyści. Z kolei kwestia odpowiedzialności podmiotu legitymującego się pozwoleniem wodnoprawnym za szkodę wyrządzoną osobie trzeciej została uregulowana odrębnie w U.p.w., w szczególności gdy szkoda jest wynikiem realizacji pozwolenia wodnoprawnego, a więc gdy do jej powstania dochodzi przy prowadzeniu działalności zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia, o czym stanowi art. 186 U.p.w.. Niezależnie jednak od tego, czy szkoda wyrządzona została w przypadku wydania pozwolenia wodnoprawnego, jak i w sytuacji gdy takiego pozwolenia było brak wysokość odszkodowania ustala na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego – właściwy marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, która jest niezaskarżalna. Zatem regulacje zawarte art. 186 U.p.w. określają również tryb dochodzenia roszczeń za szkody powstałe w wyniku użytkowania urządzeń wodnych. Skoro katalog zawarty w art. 128 U.p.w. nie zawiera uprawnienia dla organu do obciążenia wnioskodawcy odpowiedzialnością za wszelkie szkody powstałe w wyniku nadanych uprawnień już w pozwoleniu wodnoprawnym na przyszłość, a tryb odszkodowawczy z art. 186 U.p.w. uruchomiony zostaje dopiero po powstaniu szkody na wniosek poszkodowanego to zobowiązanie nałożone na Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w pkt VI decyzji Starosty Powiatowego z dnia 1 września 2010 r. do ponoszenia odpowiedzialności za wszelkie szkody powstałe w wyniku nadanych uprawnień zdaniem tutejszego Sądu narusza prawo materialne, tj. art. 128 U.p.w. i 186 U.p.w. w stopniu powodującym konieczności uchylenia decyzji organu odwoławczego z dnia 17 marca 2011 r. i decyzji organu I instancji z dnia 1 września 2010 r. w tej części. Z przedstawionych wyżej względów uznać więc należało, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna w zaskarżonej części wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny w pełni uwzględnić zasygnalizowane wyże uwagi odnoszące się do prawidłowości postępowania. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, oraz art. 152 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O obowiązku zwrotu kosztów postępowania skarżącemu, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Brak natomiast możliwości zasądzenia zwrotu takich kosztów na rzecz uczestnika postępowania, o co wnosił w niniejszej sprawie M. M..