II SA/Gd 454/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. Ł. i K. Ł. na postanowienie Wojewody z dnia 8 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę. K. Ł. i T. Ł. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Wojewody z dnia 8 maja 2014 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Do złożenia skargi doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 25 października 2013 r. Prezydenta Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – J. D. pozwolenia na rozbiórkę istniejącej zabudowy i budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...], położonej przy ul. A. [...] w G.. Dnia 20 stycznia 2014 r. do Urzędu Miasta wpłynęło pismo K. Ł. i T. Ł. z informacją, że są współwłaścicielami działki nr [...] położonej w G. przy ul. A. [...] w G. w udziałach wynoszących po ¼ oraz kserokopią postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia 2 lutego 2007 r. o sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej S. Ł.. Nadto w piśmie znalazła się informacja o złożeniu w dniu 16 stycznia 2014 r. w/w postanowienia w Sądzie Rejonowym w G. w Wydziale V Ksiąg Wieczystych, celem wpisania ich jako współwłaścicieli w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla działki nr [...] położonej przy ul. A. [...] w G.. Z uwagi na to, iż nieruchomość, na której planowana jest inwestycja sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], wnieśli o doręczanie im wszelkiej korespondencji prowadzonej w sprawie inwestycji na działce [...]. Dnia 29 stycznia 2014 r. organ przesłał skarżącym kserokopie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 października 2013 r. wraz z informacją o możliwości wniesienia za jego pośrednictwem odwołania do Wojewody w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. K. Ł. przedmiotową przesyłkę odebrała w dniu 28 stycznia 2014 r., a T. Ł. w dniu 30 stycznia 2014 r. Od powyższej decyzji, za pośrednictwem organu I instancji w dniu 13 lutego 2014 r. (data stempla pocztowego), skarżący złożyli odwołanie. W odwołaniu skarżący zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania - tj. art. 10 Kpa, z uwagi na pozbawienie skarżących posiadających status strony postępowania, czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji i możliwości składania uwag i zastrzeżeń. Ponadto zarzucili naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy a nie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również art. 35 ust 1 pkt 2 w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 z 2002r. poz. 690 ze zm.), z uwagi na niezachowanie wymaganych odległości od granicy z działką sąsiednią. Wojewoda postanowieniem z dnia 8 maja 2014 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 Kpa oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz.1409). Organ powołując się na art. 129 § 2 Kpa wskazał iż odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od doręczenia stronie decyzji. Termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin ten wiąże też stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i której decyzja nie została doręczona. Osoba, której przysługuje przymiot strony, a która nie brała udziału w postępowaniu może zatem wnosić odwołanie aż do chwili wydania decyzji ostatecznej. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, z chwilą wydania decyzji ostatecznej osoba, która nie brała udziału w postępowaniu traci prawo do zaskarżenia decyzji, która uzyskała przymiot ostateczności, a uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Stąd w przypadku nieskorzystania z możliwości wniesienia odwołania przez stronę w powyższym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 Kpa staje się ostateczna, niezależnie od tego czy organ doręczył ją lub ogłosił wszystkim stronom. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta już była ostateczna przysługuje wniosek o wznowienie postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Organ I instancji ustalając na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, tj. właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, oparł się na wypisie z rejestru gruntów oraz informacji dostępnej w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych. Według tych dokumentów - aktualnych na dzień 4 października 2013 r. - działka nr [...] zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] stanowi współwłasność S. Ł. w 5/6 części oraz H. Ł. w 1/6 części. Stąd decyzja organu I instancji została przesłana m.in. wskazanej w powyższych dokumentach S. Ł. jako uczestnikowi postępowania. S. Ł. zmarła w 2006 r., tj. przed wszczęciem postępowania administracyjnego, co oznacza, że nie ma tu zastosowania przepis art. 30 § 4 Kpa stanowiący, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przedmiotowa decyzja organu I instancji najpóźniej została doręczona uczestnikowi postępowania S. B. - w dniu 6 listopada 2013 r. Termin 14-dniowy do wniesienia odwołania, wynikający z art. 129 § 2 Kpa upłynął zatem w dniu 20 listopada 2013 r. Odwołanie skarżących zostało wniesione w dniu 13 lutego 2014 r., a zatem zostało złożone po terminie. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zobowiązany był poinformować zainteresowanych o wydaniu decyzji, która stała się ostateczna z dniem 20 listopada 2013 r. oraz pouczyć o zasadach wniesienia odwołania od decyzji oraz zobowiązać do oświadczenia, czy wniesione pismo stanowi odwołanie czy też wniosek o wznowienie postępowania. Nie ulega wątpliwości, że następcy prawni zmarłej strony zostali pozbawieni przez organ I instancji prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Wojewoda po otrzymaniu odwołania skarżących wystosował do skarżących pismo, w którym pouczył o treści zawartej w art. 129 § 2 i w art. 145 § 1 Kpa oraz zobowiązał do sprecyzowania żądania, czy wniesione pismo stanowi odwołanie, czy też wniosek o wznowienie postępowania. W odpowiedzi pismem z dnia 16 kwietnia 2014 r. skarżący oświadczyli, że podtrzymują odwołanie i ponawiają wniosek o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z uwagi na to, iż zostali pozbawieniu czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji a wydana decyzja narusza ustalenia obowiązującego obecnie planu miejscowego, a także warunki techniczne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wyżej opisane postanowienie K. Ł. i T. Ł. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 109 § 1 Kpa w zw. z art. 46 § 1 Kpa polegające na przyjęciu przez organ II instancji, że decyzja Prezydenta Miasta została doręczona prawidłowo i jest ostateczna, mimo iż Prezydent Miasta uzyskał w trakcie jej doręczania informację, iż adresat decyzji nie żyje. Naruszenie to stanowi przyczynę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 6 Kpa w zw. z art. 7 Kpa w zw. z art. 134 Kpa w zw. z art. 16 § 1 Kpa w zw. z art. 129 § 2 Kpa polegające na przyznaniu wadliwie doręczonej decyzji przymiotu ostateczności, a w konsekwencji stwierdzeniu uchybienia przez skarżących terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy przedmiotowa decyzja została skarżącym prawidłowo doręczona dnia 30 stycznia 2014 r., a zatem skarżący odwołując się dnia 13 lutego 2014 r. zachowali ustawowy termin do jego wniesienia, które to naruszenie stanowi przyczynę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto podniósł iż wbrew stanowisku skarżących przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa dotyczy przypadku, gdy decyzja administracyjna została skierowana do osoby niebędącej stroną. Zdolność administracyjnoprawną mają jedynie osoby żyjące, którym przysługuje zdolność prawna, nie jest możliwe orzeczenie o sytuacji prawnej osoby zmarłej. Strona taka nie istnieje, wobec czego nie może zostać przyznane jej uprawnienia, ani na osobę taką nie może zostać nałożony żaden obowiązek administracyjnoprawny. Z tego powodu, brak udziału właściciela nieruchomości sąsiedniej w postępowaniu, niezależnie, czy łączył się on z próbą doręczenia decyzji lub innych pism procesowych na adres dotychczasowego zmarłego właściciela, nie prowadzi do nieważności decyzji, ale procesowej wady postępowania, która może zostać konwalidowana poprzez wznowienie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie, według powyższych kryteriów kontrola, wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na postanowienie Wojewody stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ocena Sądu w niniejszej sprawie sprowadzała się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo zaskarżonym postanowieniem stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania. tylko ta kwestia stanowiła przedmiot kontroli Sądu. Stąd też, wbrew żądaniom skarżących, Sąd nie mógł przedmiotem swoich rozważań, i tym samym kontroli, poddać innych kwestii, niż związane z badaniem prawidłowości stanowiska organu odwoławczego w przedmiocie zachowania terminu do wniesienia środka odwoławczego. W szczególności zaś poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje ocena zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 października 2013 r. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). Zgodnie z ogólną zasadą z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Ustawodawca precyzuje zarazem wymieniony powyżej przepis poprzez wskazanie w art. 127 § 1 kpa, iż stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jak wynika z kolei z art. 129 § 1 i 2 kpa, odwołanie należy wnieść do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia danej decyzji stronie. Zachowanie wspomnianego 14-dniowego terminu stanowi przy tym warunek konieczny skutecznego podważenia rozstrzygnięcia, z którym nie zgadza się strona. W razie upływu tego terminu organ odwoławczy będzie natomiast zobowiązany w świetle art. 134 kpa do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. IV SA 1758/97 , wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r. II OSK 505/08, wyrok WSA w Gliwicach z 30 lipca 2014 r. II SA/GL 520/14, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. II OSK 1762/09, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r. II OSK 555/13, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r. I OSK 3151/12) utrwalony jest pogląd, że strona która nie brała udziału w postępowaniu może również wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji. W takim przypadku termin do 14 dni do wniesienia odwołania ( art. 129 § 2 Kpa ) dla tej osoby liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która w postępowaniu brała udział. W przypadku wielości stron uznaje się ponadto, że kończy się on z upływem terminu dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję. Po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzję, podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może natomiast bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności (B. Adamiak w :B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011). Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem przedstawionych powyżej rozważań, należało mieć na uwadze fakt, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji, skutkiem czego nie została im doręczona decyzja z dnia 25 października 2013 r. wydana w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W oparciu o powyższe, w ocenie Sądu, należy zaakceptować stanowisko organu odwoławczego, że termin wniesienia odwołania od decyzji z dnia 25 października 2013 r. liczony od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron, tj. S. B. - w dniu 6 listopada 2013 r., upływał w dniu 13 listopada 2013 r. Zgodzić się również należy z Wojewodą, że wnosząc odwołanie w dniu 13 lutego 2014 r. skarżący bezsprzecznie uchybili terminowi do jego wniesienia. Skoro skarżący nie brali udziału w postępowaniu mogli wnieść odwołanie jedynie w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu, który ostatecznie upływał w dniu 13 listopada 2013 r. Wniesienie odwołania po terminie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza wniesienie go od decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 K.p.a.), która nie może być weryfikowana w trybie odwoławczym, tj. zwykłym. Może ona być wzruszona tylko w przewidzianym przez ustawodawcę trybie nadzwyczajnym. W sytuacji, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, może ona domagać się ochrony swych praw, ale w trybie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnić przy tym należy, że w sytuacji, gdy skarżący, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organem I instancji, także w tym znaczeniu, że nie doręczono mu decyzji, podejmuje działania zmierzające do jej decyzji, do obowiązków organu należy ustalenie jaka jest rzeczywista wola wnioskodawcy, bowiem w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji nie jest związany nawet podaną podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Nie ma przy tym decydującego znaczenia również tytuł pisma, wobec czego organ obowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącego, także udzielając mu przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1994 r., III SA 1111/93, z dnia 17 września 1992 r., IV SA 949/92, z dnia 2 marca 1987 r., sygn. III SA 92/87, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. III SA 1503/03 i w Poznaniu z dnia 28 października 2009 r., sygn. II SA/Po 232/09). Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy z podania strony wprost nie wynika wola wnoszącego. W niniejszej sprawie Wojewoda zachował powyższe wymogi, jako że pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. zwrócił się do skarżących o wyjaśnienie, czy złożone przez nich pismo jest odwołaniem od decyzji z dnia 25 października 2013 r., czy też stanowi wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją, pouczając jednocześnie o treści przepisów regulujących wznowienie postępowania. W piśmie tym organ wyjaśnił również, że z akt wynika, że odwołanie skarżących złożone zostało po upływie terminu. Skarżący w piśmie z dnia 14 kwietnia 2014 r. w sposób jednoznaczny stwierdzili, że podtrzymują odwołanie od decyzji organu I instancji wniesione pismem z dnia 13 lutego 2014 r., co zdeterminowało dalsze postępowanie organu odwoławczego. Potwierdza to także treść skargi wniesionej do Sądu, z której w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że wola skarżących było wniesienie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 października 2013 r. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało po prawidłowym ustaleniu przesłanek przewidzianych w art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiada przepisom prawa. Skoro skarżący złożyli odwołanie po upływie terminu do jego wniesienia, to organ nie mógł przystąpić do jego rozpoznania, lecz zobowiązany był stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania w drodze postanowienia. Wbrew twierdzeniom skarżących doręczenie im przez organ I instancji kserokopii decyzji z dnia 25 października 2013 r. nie mogło spowodować rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania, mimo że takie pouczenie zawarł w swoim piśmie organ I instancji. Ocena zachowania terminu do wniesienia odwołania należy do wyłącznie organu odwoławczego. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu nie zależy więc od swobodnego uznania organu administracji publicznej lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. (por. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze 2005 r. str. 777). Odnosząc się do podniesionego na rozprawie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazać należy, że jego zastosowanie nie może powodować, że błędnie pouczona strona podlegać będzie innym niż pozostali uczestnicy obrotu prawnego rygorom związanym z terminami wnoszenia skarg czy też odwołań. Wykładnia taka prowadziłaby do niedopuszczalnej sytuacji, w której błędne pouczenie organu wyłączałoby zastosowanie przepisu ustawy. Oznacza to, że art. 112 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi dla błędnie pouczonej strony gwarancję skutecznego uchylenia się od skutków uchybienia terminu stanowiącego skutek zastosowania się do błędnego pouczenia, ale przy zastosowaniu środków prawnych przewidzianych w danym postępowaniu, pozwalających na uniknięcie negatywnych konsekwencji uchybienia terminu. Środkiem takim jest wniosek o przywrócenie terminu, jednakże w niniejszej sprawie skarżący ze środków takich w postępowaniu przed organami administracji nie skorzystali. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.